Image
Hulp en conflict in Afghanistan
Beeld: International Crisis Group
Hulp en conflict in Afghanistan
Artikel
7 minuten

Dit is de samenvatting van een rapport van de 'International Crisis Group' getiteld 'Aid and Conflict in Afghanistan'. Het rapport werd gepubliceerd op 4 augustus 2011 ter anticipatie van de internationale conferentie over de toekomst van Afghanistan die doorging op 6 december 2011 in de Duitse stad Bonn.

Na een decennium van massale veiligheidsassistentie, ontwikkelingshulp en humanitaire assistentie is de internationale gemeenschap er niet in geslaagd om een politiek stabiel en economisch leefbaar Afghanistan uit de grond te stampen. Ondanks miljarden dollars hulp, blijven de Afghaanse staatsintituties zeer fragiel en blijken ze niet in staat om goed bestuur ('good governance') in de praktijk te brengen, basisdiensten te voorzien voor de meerderheid van de bevolking of de veiligheid te garanderen. Terwijl het actieterrein van de rebellen zich uitbreidt naar gebieden die tot nu toe als relatief veilig bestempeld werden en de Westerse beleidsmakers een manier aan het zoeken zijn om zich aan de onpopulaire oorlog te onttrekken, ontbreekt het de internationale gemeenschap nog altijd aan een coherent beleid om de Afghaanse staat aan te sterken ter voorbereiding van de terugtrekking van de meeste buitenlandse troepen tegen december 2014.

De impact van de internationale assistentie zal beperkt blijven, tenzij donors –in het bijzonder de VS- stoppen met hun hulpprogramma's ondergeschikt te maken aan hun militaire objectieven. Verder moeten ze betere methoden ontwikkelen om de implementatie van hulp te controleren, moeten ze de corruptie en verspilling van hulpfondsen aanpakken en moeten ze verzekeren dat de ontvangende gemeenschappen zelf hun noden kunnen identificeren en het hulpbeleid mee helpen vorm geven.  

Civiele hulp?

Al in 2002 richtte de Verenigde Staten de Provinciale Reconstructie Teams (PRT's) op. Deze militair-civiele eenheden gaven het leger in onveilige gebieden een leidinggevende rol in de opbouw en reconstructie. Ze breidden ook enigszins de civiele aanwezigheid in zulke gebieden uit, maar zonder enige standaarden te hanteren over waar en wanneer het militair leiderschap moest overgaan in burgerlijk leiderschap. De inzet van extra troepen in 2009 die in bepaalde gebieden een uitbreidende rebellie in de kiem moest smoren, ging gepaard met een stijging van het Amerikaans civiel personeel in een poging om snelle resultaten te boeken. Dit gebeurde echter zonder rigoureuze controle of de verplichting om enige verantwoording af te leggen. In hun haast om vooruitgang te kunnen tonen, hebben donors veel steun vast gehaakt aan militaire korte termijn objectieven. Nu de militaire terugtrekking begint, zullen de donorfondsen en de aanwezigheid van civiel personeel -het tijdsbestek van de militaire terugtrekking weerspiegelend- snel afnemen. Dit zal de duurzaamheid van alle reconstructie- en ontwikkelingsprestaties die er geboekt zijn, ondermijnen.  

Falende veiligheidsdiensten

De NAVO-bondgenoten hebben een tijdsbestek opgesteld waarin de volledige autoriteit gradueel overgeheveld moet worden naar de Afghaanse regering. De verantwoordelijkheid voor de veiligheid moet eveneens overgedragen worden aan Kaboel tegen het einde van 2014. In verschillende gebieden begon de overdracht officieel al in juli 2011, maar dat is vooral in die delen van het land waar de opstandelingen traditioneel een minimale invloed hebben gehad. Het Afghaans Nationaal Leger (ANA) en de Afghaanse Nationale Politie (ANP) blijken -ondanks het feit dat ze tussen 2002 en 2010 meer dan de helft van de totale internationale hulp opslokten– voorlopig niet in staat om de naleving van de wet af te dwingen, om de opstand te bestrijden of om de 7 regio's te beveiligen die geïdentificeerd werden als gebieden die klaar waren voor volledige Afghaanse controle tegen het midden van 2011. Een deel van dit falen is toe te schrijven aan het negeren van de Afghaanse veiligheidsmachten door de NAVO van bij het begin van de operatie. De meer recente inspanningen om deze sector aan te sterken, worden gekortwiekt door de hoge graad van straffeloosheid. Geen enkele hoeveelheid internationale assistentie zal de Afghaanse Nationale veiligheidsmachten in staat stellen het land gedurende de komende drie jaren te stabiliseren, tenzij er betekenisvolle veranderingen doorgevoerd worden in de internationale strategieën, prioriteiten en programma's. De Afghaanse staat zal tegen 2015 evenmin in een positie verkeren die het mogelijk maakt om basisdiensten te verlenen aan zijn burgers. De binnenlandse stabiliteit zal hierdoor nog verder ondermijnd worden.

Gebrekkige hulp

De internationale hulp die uitbetaald werd sinds 2001 (maar 57 miljard dollar terwijl er 90 miljard beloofd werd) is slechts een fractie van wat gespendeerd werd aan de oorlogsinspanningen. De hulp heeft de belofte van de internationale gemeenschap om Afghanistan te reconstrueren niet ingewilligd. Slechte planning en een gebrek aan overzicht hebben de doeltreffendheid en de duurzaamheid van vele hulpprojecten beïnvloed. De lokale autoriteiten missen dan weer de middelen om de projecten draaiende te houden. De vele niveaus van onderaanneming bij het spenderen van hulpfondsen verminderen het bedrag dat effectief tot aan de basis geraakt en de levering van hulp wordt verder ondermijnd door de corruptie in Kaboel en de afkoopsommen die worden uitbetaald aan de opstandelingen om de veiligheid van de ontwikkelingsprojecten te garanderen. De duurzaamheid van hulpprojecten is quasi nihil aangezien de buitenlandse donors de Afghaanse staatsinstituties doorgaans volledig omzeilen. Al jaren wordt slechts 20% van alle ontwikkelingshulp gekanaliseerd via de regering. Tijdens de Kaboel Conferentie van 20 juli 2010,  georganiseerd door de Afghaanse regering en voorgezeten door de VN, beloofden de donors om dit deel op te trekken naar 50% in een poging om de Afghaanse controle over de hulp te vergroten. Dit zou op lange termijn kunnen bijdragen aan de groeiende capaciteit van de overheid. Ondertussen heeft de algemene verwaarlozing van de staatsinstituties, zowel door Kaboel als door zijn internationale partners, de mogelijkheden van de regering beperkt om inkomsten te genereren voor de bekostiging van ontwikkelingsprojecten in geval van de terugtrekking van substantiële internationale financiering.  
Onder een zwaar gecentraliseerd politiek en financieel systeem, gecreëerd onder internationale auspiciën, heeft Kaboel de ontwikkelingsfondsen die het wel zelf controleert, beheerd zonder voldoende fondsen toe te wijzen aan de provincies. Karzai's regering zou niet alleen concrete stappen moeten zetten om de aanvoer van fondsen richting de provincies en de districten te verbeteren, ze zou ook een grotere fiscale en politieke autoriteit moeten toekennen aan de provincies, zodat de lokale autoriteiten in staat gesteld worden om ontwikkelingsprojecten op een doeltreffende manier te implementeren. Dit zou de publieke frustratie en de wrok tegen de centrale regering kunnen temperen. Alleen het door donors gefinancierde, maar door Kaboel geleide 'National Solidarity Program' is tot nu toe, tot op het niveau van de districten kunnen doordringen. Het programma betrekt de gemeenschappen bij het nemen van beslissingen via lokale Ontwikkelingsraden. De duurzaamheid van dit programma zal nu afhangen van aanhoudende financiering door donors en een duidelijke planning voor de overschakeling op Afghaanse overheidsfondsen op langere termijn.  
Terwijl er -ondanks de Amerikaanse beweringen over aanzienlijke vooruitgang- meer en meer districten onder controle vallen van de Taliban en de opstand zich verspreidt naar gebieden die recent nog als relatief veilig bestempeld werden, stijgen de humanitaire noden en het aantal op de vlucht geslagen mensen opnieuw. De door de VS geleide 'counterinsurgency'-strategie, waarbij stijgende hulp de militaire winsten van de extra troepen moest consolideren, is op zijn zachtst gezegd niet succesvol gebleken. De snelle introductie van stabilisatieprogramma's -of ze nu onder civiele of militaire leiding staan- in gebieden die heroverd werden op de Taliban, is er niet in geslaagd om het publieke vertrouwen in de centrale regering te vergroten. Bovendien heeft de vervaging van de grenzen tussen op noden gebaseerde hulp en assistentie ten behoeve van de oorlogsinspanningen, de cruciale neutraliteit van NGO's in het gedrang gebracht. Dit maakt het uiterst moeilijk voor NGO's om te opereren buiten de gebieden die onder controle staan van de coalitietroepen. Doordat de veiligheid verder verslechterd is, wordt hele gemeenschappen de toegang tot humanitaire assistentie en basisdiensten ontzegd. De donorgemeenschap zou moeten garanderen dat de humanitaire-, reconstructie- en ontwikkelingshulp de Afghaanse noden op de eerste plaats zet in plaats van de militaire korte termijn objectieven.  

Besluit

Volgens het rapport zouden de ontwikkelingsfondsen via de staat gekanaliseerd moeten worden, maar het probleem van een veel te gecentraliseerd, corrupt en inefficiënt administratief systeem zou dan ook moeten aangepakt worden. De donors moeten dringend hun eigen financiële constructies op orde stellen en ze moeten een meer coherente en inclusieve aanpak adopteren in de omgang met de Afghaanse staat. Na een decennium van verspilde hulp en onvoldane verwachtingen, wordt het tijd dat de donors nadenken over nieuwe partnerschappen met Afghanistan (die verder gaan dan een nauwe regeling met de Karzai-regering), die gebaseerd zijn op de uitbouw van de lokale capaciteit en de Afghaanse controle over ontwikkeling. Het is duidelijk dat de hoogwaardigheidsbekleders dit rapport niet hebben ingekeken want de Bonn-conferentie leverde helemaal geen rationalisering van het hulpbeleid op. Er kwam alleen een summiere verklaring van de Afghaanse president Karzai waarin hij beloofde de corruptie te bestrijden en te streven naar goed bestuur als hij in ruil kon blijven rekenen op Westerse militaire en economische hulp. Een verklaring die waarschijnlijk nog minder waard is dan het papier waarop ze neergepend werd.


Iets fouts of onduidelijks gezien op deze pagina? Laat het ons weten!

Lees meer

Nieuwsbrief

Schrijf je in op onze digitale nieuwsbrief.