Beleidscoherentie voor ontwikkeling heeft als inzet dat keuzes op alle beleidsterreinen (landbouw, klimaat, handel en investeringen, migratie, veiligheid, etc.) de duurzame, menselijke ontwikkeling van de landen in kwestie versterkt of ten minste niet ondermijnt. 11.11.11 ijvert al verschillende jaren voor een ondubbelzinnig engagement en een wettelijk kader voor een coherent beleid voor ontwikkeling.

Kersvers minister voor ontwikkelingssamenwerking, Paul Magnette, lijkt onze oproep te hebben gehoord en heeft beleidscoherentie voor ontwikkeling duidelijk als prioriteit van zijn beleid naar voor geschoven. De Staten-Generaal van de Belgische Ontwikkelingssamenwerking, een evenement waarop alle betrokkenen bij ontwikkelingssamenwerking worden uitgenodigd, staat dit jaar ook volledig in het teken van beleidscoherentie voor ontwikkeling.

11.11.11 en CNCD-11.11.11 organiseren op donderdag 26 april een workshop rond het thema beleidscoherentie. Gedurende een ganse dag zullen en onze leden en andere geïnteresseerden met elkaar in debat treden over pertinente vragen als "Hoe zien we beleidscoherentie nu in de praktijk?", "Welke structuren moeten worden opgezet om een coherent beleid te garanderen?", en nog belangrijker: "Waarmee moet dat beleid dan coherent zijn?" Vrede vzw levert een bijdrage rond 'Veiligheid en ontwikkeling. Hierna alvast een kleine schets van de problematiek.

Historiek

De interactie tussen veiligheid en ontwikkeling wordt in kringen van de Verenigde Naties samengevat als “geen veiligheid zonder ontwikkeling, geen ontwikkeling zonder veiligheid”. Tijdens de Koude Oorlog stond de ontwikkelingssamenwerking van de supermachten in functie van de geopolitieke en ideologische confrontatie tussen de toenmalige blokken. Vanuit het Westen werd ontwikkelingssamenwerking gezien als een instrument om de verspreiding van het communisme in te dammen. In de eerste jaren na de val van de muur verminderde deze vorm van politieke instrumentalisering van ontwikkelingssamenwerking. Er kwam tijdelijk meer aandacht voor armoedebestrijding, maar de keerzijde was dat tussen 1992 en 1997 de ODA van de OESO-landen met 22% daalde tot ongeveer 60 miljard dollar.[i] 

Verschillende mislukkingen (Somalië, Rwanda, Bosnië) van het toegenomen aantal VN-operaties in crisisgebieden in de post-koude-oorlog periode zorgden voor een nieuwe conceptualisering van de relatie veiligheid en ontwikkeling. Tal van internationale instellingen, denktanks, NGO's en nationale regeringen brachten analyses en strategieën naar buiten die zowel de link als de nood aan coherentie tussen beide benadrukten.

Veiligheid en ontwikkeling zijn aan elkaar verbonden

Dé referentie met betrekking tot menselijke veiligheid in de ruime zin is het Human Development Report van de UNDP van 1994. Waar een nieuw en ruimer concept van Menselijke Veiligheid naar voor werd geschoven dan het puur militaire. Toen werden zeven cruciale componenten van menselijke veiligheid naar voor geschoven, waaronder ook ecologische en economische veiligheid. Als aan die zeven componenten gewerkt wordt, wordt de kans op gewelddadige conflicten veel kleiner. Ook een recentere studie van de Wereldbank: “Breaking the conflict trap”, uit 2003 toont aan dat de kans op conflict maar liefst 15 maal groter is in de armste landen dan in de industrielanden.[iii]Vooral de afhankelijkheid van grondstoffenexport maakt deze landen broos. In middeninkomenslanden is dit risico volgens de Wereldbank nog steeds 4 maal groter. De essentie is dus dat een coherent en efficiënt veiligheidsbeleid dan ook in eerste instantie preventief moet werken en de bedreigingen voor menselijke veiligheid stroomopwaarts worden aangepakt in plaats van achteraf conflicten proberen te bedwingen. Deze laatste optie is niet alleen een vorm van symptoombestrijding, maar doorgaans ook veel duurder dan een preventieve aanpak.

In veel gevallen bleef de toepassing daarvan in het concrete beleid gebrekkig of onbestaande. De Europese Strategienota (2003) lijkt de idee van de menselijke veiligheid te zijn doorgedrongen.[iv] Daarin staat dat “geen enkele nieuwe bedreiging louter militair” is en “evenmin kan zij alleen met militaire middelen worden aangepakt”.  Ook erkent men dat armoede zorgt voor grote veiligheidsproblemen. Maar in de aanpak ervan stelt de Europese strategienota dat er een strategische cultuur moet ontwikkeld worden die “vroegtijdige, snelle en waar nodig, krachtige interventie bevordert”. Die interventie wordt a priori militair gezien met meer “flexibele, mobiele strijdkrachten” en “meer middelen voor defensie”. Het latere Verdrag van Lissabon zou de sterke militaire invulling van het Europees Veiligheids- en Defensiebeleid verder benadrukken. Terwijl aan de ene kant erkend wordt dat de beste geweldpreventie er in bestaat de Millenniumdoelstellingen o.a. op vlak van armoede te bereiken, legt het concrete beleid de nadruk op de militaire symptoombestrijding ervan.

De praktijk: accent op het militaire

België heeft zich ingeschreven in verschillende samenwerkingsverbanden inzake het veiligheidsbeleid: de VN, de NAVO en sinds 1992 ook het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid van de Europese Unie. Omdat men er van uit gaat dat het eigen territorium niet meer wordt bedreigd, zijn alle westerse legers aan het omvormen van een defensieapparaat naar een interventieapparaat, waarbij de voornaamste opdrachten betrekking hebben op humanitaire en reddingsoperaties, vredeshandhaving en crisisbeheersing, met inbegrip van vredesoplegging (‘peace-enforcing’).

Symptomatisch is dat vanaf het midden van de jaren negentig de militaire budgetten en het volume van de wapenhandel wereldwijd opnieuw de hoogte ingingen met een versterkte toename na 9/11. In 2011 bedroegen de wereldwijde militaire uitgaven volgens het Zweeds vredesonderzoeksinstituut SIPRI, 1.738 miljard dollar, terwijl de gezamenlijke ODA-uitgaven met 133,5 miljard dollar daar maar een fractie (7,6%) van bedragen wat dus niet in overeenstemming is met de analyse van het belang van ontwikkeling voor de veiligheid.[v]

In de veiligheids-ontwikkelings-nexus kwam een grote nadruk te liggen op het veiligheidsaspect. Dat blijkt ook uit een analyse van de ODA-verdeling waarbij belangrijke staten in de strijd tegen het terrorisme zoals Irak, Afghanistan, Pakistan en Soedan disproportioneel meer profiteerden van de stijging van de ontwikkelingssamenwerking de laatste jaren (met uitzondering van 2011 toen ODA met 2,7 % daalde). [vi]Met 9/11 kwam er een nieuwe duidelijke trend van politiek-militair (en geostrategische) instrumentalisering van de ontwikkelingshulp. Van de totale ODA verleend aan 38 fragiele staten was meer dan de helft bestemd voor slechts vijf ontvangende landen. De onderliggende rationale is dat ontwikkelingshulp er moet voor zorgen dat er een omgeving wordt gecreëerd die de strijd tegen het terrorisme moet ondersteunen. In Afghanistan uitte zich dat in een hearts and minds-strategie om via ontwikkelingshulp de militaire aanwezigheid aanvaardbaar maken. De NAVO en het Europees Veiligheidsbeleid introduceerden de civiele-militaire samenwerking wat zorgde voor een militaire contaminatie van de ontwikkelingssamenwerking.

Enkele problemen van coherentie:

-Lokale veiligheidsproblemen worden gezien als endogeen, geïsoleerd van onevenwichten in de mondiale (machts)relaties tussen rijk en arm. De Europese strategienota definieert een mislukte staat als volgt: “slecht bestuur – corruptie, machtsmisbruik, zwakke instellingen en gebrek aan verantwoordelijkheidsgevoel – en burgerconflicten tasten staten van binnen aan. Dat ook exogene factoren aan de basis liggen wordt niet als mogelijkheid in ogenschouw genomen. Er zijn nochtans voldoende indicaties dat het schuldenbeleid vanaf eind de jaren tachtig (en de Washingtonconsensus), het handels- en landbouwbeleid, de zoektocht naar grondstoffen ontwrichtend werken.  Met een analyse zoals die uit de strategienota krijg je dus weinig stimulansen om de veiligheidsproblemen te bekijken vanuit de verantwoordelijkheid van andere Europese beleidsdomeinen.

-België/Europa moet in de eerste plaats meer aandacht en middelen besteden aan de preventie van conflicten in plaats van aan het blussen van brandhaarden. Het mag de druk van bondgenoten, waarvan sommige zelf behoren tot de grootste agressors van de voorbije decennia, niet laten primeren op de nood aan een globaal en duurzaam beleid in functie van meer menselijke veiligheid.

-De wanverhouding tussen militaire budgetten – die kaderen in een militaire interventiestrategie in de aanpak van crisissen –  en budgetten voor ontwikkelingssamenwerking is veel te groot vanuit een evenwichtige veiligheids-ontwikkelings-nexus gezien. Hoewel de Europese wanverhouding kleiner is dan de mondiale bedraagt het budget van de Europese ODA maar een kwart van de militaire bestedingen. De Belgische budgettaire inspanningen op beide terreinen in Afghanistan vertonen een wanverhouding van grosso modo 1 op 10 (11 miljoen tegenover 112 miljoen Euro). Het concept van de menselijke veiligheid moet veel beter geïntegreerd worden in de ontwikkelingssamenwerking met onderlinge coherentie tussen de verschillende aspecten van menselijke veiligheid.

-Blijvende aandacht voor alle drie componenten van de R2P (responsability to protect): preventie, reactie en heropbouw. Militaire interventie is in dat concept a last resort voor zeer grove mensenrechtenschendingen zoals genocide. Eerst moeten alle mogelijke niet-militaire middelen worden uitgeput (cfr punt 1 van resolutie 1973 = politieke onderhandelingen in Libië). Militaire interventies zijn doorgaans inefficiënt en verlengen of verergeren het conflict (Somalië, Afghanistan, Irak, Libië,...), zorgen voor grote uitdagingen op vlak van wederopbouw en zijn het gevolg van een falend preventiebeleid. Burgerslachtoffers (Afghanistan) zorgen voor onnodig leed en veel ongenoegen, waardoor een militair optreden eerder de tegenstander (cfr Taliban) versterkt dan omgekeerd. Het is ook weinig logisch dat er eerst wapens worden geleverd om vervolgens militair te interveniëren (cfr. Libië....). In het kader van de preventie van conflicten is onder andere VN resolutie 1325 belangrijk, omdat deze het belang van vrouwen in de preventie van gewapende conflicten benadrukt.

-Wapenhandel: de belangrijkste wapenhandelaars zijn tevens de permanente leden van de VN-Veiligheidsraad, het orgaan dat verantwoordelijk is voor de handhaving van vrede en veiligheid in de wereld. Elk jaar wordt er tussen 45 en 60 miljard dollar aan wapens verhandeld. Driekwart daarvan gaat naar ontwikkelingslanden. De Europese Unie heeft in 2009 voor een record aantal aan wapenlicentires verleend ter waarde van 40,3 miljard Euro (20 % meer dan 2008).[vii] Iets meer dan helft ging naar niet-westerse landen met inbegrip van arme, conflict- en mensenrechtengevoelige landen. De belangrijkste bestemming is de MENA-regio (Midden-Oosten en Noord-Afrika)[viii]

-Ontwikkelingssamenwerking mag geen glijmiddel zijn voor militaire operaties. Ze komen niet tegemoet aan de ontwikkelingsdoelen. Het gevaar bestaat ook dat op het terrein verwarring en vermenging kan ontstaan tussen militaire projecten en ontwikkelingssamenwerkingsprojecten van NGO's. Strijdende partijen dreigen in dat geval het onderscheid te verliezen tussen beide actoren en ze allemaal te zien als een legitiem doelwit.

-De erkenning dat andere Europese beleidsdomeinen (landbouw, visserij, handel, investeringen, grondstoffenontginning, wapenhandel,...) positieve of negatieve consequenties kunnen hebben op de lokale veiligheid