Eind april 2020 vindt de herzieningsconferentie van het Non-proliferatieverdrag plaats. Maar met kernwapenstaten die de verplichting om te ontwapenen aan hun laars lappen en kernwapenarsenalen moderniseren, is de kans op slagen erg klein. Een overzicht van de pijnpunten.
Om de vijf jaar vindt er een herzieningsconferentie plaats om de eerder gemaakte afspraken over de zogenaamde drie pijlers van dit verdrag – de niet-verspreiding van kernwapens, het recht op vreedzaam gebruik van kernenergie en de kernontwapening - te evalueren en proberen vooruitgang te boeken. De vorige toetsingsconferentie van 2015 werd een mislukking, zonder akkoord over een slotdocument. In de huidige context van politiek wantrouwen en rivaliteiten tussen de grootmachten zien de vooruitzichten voor de komende editie er evenmin rooskleurig uit.
Op 5 maart 2020 vierde het non-proliferatieverdrag (NPV) zijn vijftigste verjaardag. Het lijdt geen twijfel dat het NPV de verspreiding van kernwapens niet zozeer heeft tegengehouden, dan wel heeft afgeremd. De in het verdrag vervatte pijler ‘kernontwapening’ is echter een regelrechte mislukking gebleken. Dat was nochtans een belangrijke reden voor niet-kernwapenstaten om zich massaal (in totaal 191 landen hebben het NPV ondertekend en geratificeerd) bij het verdrag aan te sluiten. Anno 2020 moeten we evenwel vaststellen dat er nog steeds 14.000 kernkoppen staan opgesteld op meer dan 100 locaties in 14 landen, met name in de vijf kernwapenstaten die door het NPV erkend worden, de vier kernwapenstaten die geen deel uitmaken van het NPV-regime en de vijf landen die in het kader van de ‘nuclear sharing’ van de NAVO, Amerikaanse kernwapens herbergen op hun grondgebied. Bij die laatste groep hoort ook België, dat op de luchtmachtbasis van Kleine Brogel (Limburg) naar schatting 20 B61-kernbommen liggen heeft.
Het grote probleem met het Non-proliferatieverdrag is de kloof tussen afspraken en daden.
Nucleaire opbouw
Het grote probleem met het NPV is de kloof tussen afspraken en daden. Aan het eind van de NPV-herzieningsconferentie van 2000 bijvoorbeeld werden in het slotdocument ‘dertien stappen’ overeengekomen die moeten helpen om artikel VI van het NPV uit te voeren. In artikel VI engageren de NPV-kernwapenstaten zich tot algehele kernontwapening - een van de drie pijlers van het Verdrag. Twintig jaar later is rond de meeste van deze dertien stappen weinig of geen vooruitgang geboekt. Zo dringt een van deze dertien stappen aan op de urgente inwerkingtreding van het Verdrag voor een alomvattend verbod op kernproeven (‘Comprehensive Test Ban Treaty’, CTBT). Maar 24 jaar na het afsluiten van dat verdrag (september 1996) is het nog altijd niet in werking getreden, omdat de voorwaarde geldt dat alle staten die over kernreactoren beschikken (de zogenaamde annex-2-staten) het eerst moeten ratificeren. Op dit ogenblik hebben acht van deze staten het nog niet ondertekend of geratificeerd.
Een andere van de dertien stappen was de creatie van een internationaal verdrag voor het verbod op de productie van splijtstoffen (‘Fissile Material Cut-off Treaty’, FMCT), meer bepaald Hoog Verrijkt Uranium en Plutonium. Maar dit verdrag bestaat zelfs nog niet eens. Van de afspraken om het belang van kernwapens in veiligheidsdoctrines te verminderen of om de verdere ontmanteling van kernwapens na te streven is evenmin veel in huis gekomen. Wel integendeel. Kernwapenarsenalen worden uitgebouwd i.p.v. afgebouwd. Er is momenteel een kwalitatieve kernwapenwedloop aan de gang, waarbij kernwapenstaten hun bestaande arsenalen verbeteren en opwaarderen, maar ook nieuwe kernwapens ontwikkelen. Er worden hiervoor astronomische budgetten aan de kant gezet. De VS alleen voorziet een investering van 1700 miljard dollar de komende 30 jaar. Voor het komende begrotingsjaar is 3 miljard dollar extra uitgetrokken, waardoor de ‘National Nuclear Security Administration’ in 2021 over een budget van 15,6 miljard dollar zal beschikken. In de komende jaren moet dat budget nog verder stijgen. Bijna 1 miljard dollar van het budget voor 2021 gaat naar het levensverlengingsprogramma (‘Life Extension Program’ LEP) van de B61-12, de eerste ‘slimme’ nucleaire bom in de wereld. Verder is er 1 miljard uitgetrokken voor een nieuwe kernkop die op de nieuwe ‘stealth’ kruisraket moet passen. De stealth-functie maakt de raket onzichtbaar voor detectiesystemen en daarmee geschikt voor een ‘first-strike’ (een eerste aanval met kernwapens).
Instabiele context
De twee grootste kernwapenmachten, de Verenigde Staten en Rusland, worden geleid door leiders die onvoorspelbaar uit de hoek durven komen en ertoe neigen om militaire machtspolitiek te verkiezen boven het multilaterale kader van de Verenigde Naties. Een onvoorspelbare en impulsieve president Trump aan de knoppen van het kernwapenarsenaal boezemt weinig vertrouwen in. Het is ook angstaanjagend dat Tod Wolters, de NAVO-opperbevelhebber in Europa, onlangs in de VS-Senaatscommissie openlijk verklaarde dat hij “een fan is van een flexibele first use”.
Een onvoorspelbare en impulsieve president Trump aan de knoppen van het kernwapenarsenaal boezemt weinig vertrouwen in.
De grootmachten bouwen het nucleair regime af. De VS en vervolgens ook Rusland zegden vorig jaar het bilateraal INF-akkoord op (‘Intermediate-Range Nuclear Forces’), dat beide wereldmachten verbood om nucleaire en conventionele raketten met een bereik van 500 tot 5500 kilometer te produceren. Bevrijd van het INF-verdrag zijn zowel Washington als Moskou nu volop bezig met het ontwikkelen van nieuwe korte en middellange-afstandsraketten. Veel eerder al (in 2002), zegde de VS het ABM-verdrag op (‘Anti-Ballistic Missile’), dat het aantal antiballistische raketten beperkte, waarna prompt werk werd gemaakt van een raketschild. De toekomst van het laatste nog overgebleven bilateraal akkoord over kernwapens, het NEW START-verdrag (dat beperkingen oplegt aan het aantal strategische kernwapens) hangt aan een zijden draadje, want in de huidige politieke context is de verlenging ervan heel onzeker. Het huidige verdrag loopt begin volgend jaar af. Het is dan ook weinig verwonderlijk dat ‘The Bulletin of Atomic Scientists’ de Doomsday Clock in januari van dit jaar op 100 seconden voor de middernachtcatastrofe heeft gezet. Nooit eerder was de kans op een nucleaire oorlog zo groot.
Oude concepten als wederzijdse nucleaire afschrikking, die nog steeds worden verdedigd door voorstanders van kernwapens, zijn achterhaald.
Wederzijdse afschrikking
De wereld is veranderd. Oude concepten als wederzijdse nucleaire afschrikking, die nog steeds worden verdedigd door voorstanders van kernwapens, zijn achterhaald. Rusland heeft zwaar ingezet op hypersonische (sneller dan het geluid) ballistische wapens (nucleaire en niet-nucleaire) in een poging het militaire onevenwicht met de VS/NAVO enigszins te corrigeren. President Trump wil deze wapens nu ook ontwikkelen. Volgens de New York Times (10/02/2020) zijn hypersonische raketten “bijzonder moeilijk om zich tegen te verdedigen, omdat ze een onvoorspelbaar pad naar het doel volgen, aan een ontzettende snelheid”. Het ontwikkelen van zogenaamde ‘inzetbare kernwapens’ maakt het concept van wederzijdse afschrikking eveneens gedateerd. Zo heeft de VS een nieuwe W76-2 kernkop met ‘laag’ kilotonnage, (5-7 kiloton) ontwikkeld voor de Tridentraketten en geïnstalleerd op de onderzeeboot USS Tennessee. Maar wat met slimme cyberhackers die zich toegang kunnen verschaffen tot ‘command and control’-systemen? In de geschiedenis zijn er bovendien tal van voorbeelden van bijna-accidenten die komaf maken met de idee van wederzijdse afschrikking. Denken we maar aan de Cubaanse rakettencrisis (1962), de NORAD (‘North American Aerospace Defence’)-computers die in 1979 valselijk een grootschalig Sovjet nucleaire aanval signaleerden waarop alles in gereedheid werd gebracht voor een tegenaanval, of een gelijkaardig vals alarm in de Sovjetunie in 1983 waar een tegenaanval enkel verhinderd werd door het optreden van een Sovjetofficier (Stanislav Petrov). Deze en tientallen andere nucleaire bijna-incidenten of oorlogen staan opgesomd in een rapport van Chattam House (2014).
Waar heeft het NPV gefaald?
Het NPV blijft tot vandaag een belangrijk instrument tegen de verspreiding van kernwapens. Maar het heeft ook zijn beperkingen getoond. Het NPV verhinderde niet dat er sinds het afsluiten ervan vier kernwapenstaten zijn bijgekomen, waarvan drie (Israël, India en Pakistan) het NPV niet hebben getekend en een vierde staat (Noord-Korea) in 2003 aankondigde uit het verdrag te stappen. Daarnaast ontwikkelde Zuid-Afrika kernwapens, hoewel die na de ontmanteling van het Apartheidsregime weer zijn verwijderd en het land toen tot het NPV is toegetreden.
Anderzijds bewijst de discussie rond Iran dat het verificatiesysteem verbonden aan het NPV dat moet waken over het vreedzaam gebruik van kerntechnologie onder leiding van Internationaal Atoomenergieagentschap (IAEA) gewerkt heeft in Iran. Nadat werd vastgesteld dat het land zich niet hield aan de NPV-verbintenissen inzake de veiligheidscontrole (‘safeguards obligations’) werd er danig politieke druk uitgeoefend, dat Iran bereid was om een nucleaire deal af te sluiten, het ‘Joint Comprehensive Plan of Action’ (2015). Hoewel Iran zich aan de bepalingen van dit verdrag hield, werd het in 2018 eenzijdig door de VS opgezegd. Iran kondigde daarop aan dat het zich niet langer gebonden acht aan het akkoord.
Het verdrag wordt nu zelfs door de kernwapenstaten gebruikt om het status quo tussen kernwapenstaten en niet-kernwapenstaten te handhaven.
Het NPV heeft ook gefaald op het vlak van kernontwapening (artikel VI). Het verdrag wordt nu zelfs door de kernwapenstaten gebruikt om het status quo tussen kernwapenstaten en niet-kernwapenstaten te handhaven. Kernwapenstaten beschouwen het als een privilege om over kernwapens te beschikken en vertonen weinig intenties om tot ontwapening over te gaan. Deze weigering tot kernontwapening wordt door sommige staten, zoals onlangs Turkije nog, gebruikt om te argumenteren dat ze ook recht hebben op kernwapens. De weigering om werk te maken van ontwapening door de kernwapenstaten zorgt er met andere woorden voor dat het non-proliferatiesysteem uitgehold dreigt te worden.
De gebreken van het NPV suggereren dat het een inadequaat instrument is om de doelstelling van een kernwapenvrije wereld te realiseren en dat de veranderende geopolitieke realiteiten niet alleen nopen tot een versterking van het NPV, zoals gepoogd in de vijfjaarlijkse herzieningsconferenties, maar dat er ook aanvullende instrumenten nodig zijn. Het Verdrag voor een Verbod op Kernwapens (‘Treaty on the Prohibition of Nuclear Weapons’, TPNW) dat in 2017 gesloten werd, is enerzijds het resultaat van de politieke frustratie bij veel niet-kernwapenstaten over het mislukken van het NPV. Anderzijds dient het als een complementair verdrag te worden gezien, dat de doelstellingen van het NPV op het vlak van kernontwapening en non-proliferatie moet helpen versterken. Bovendien komt het TPNW tegemoet aan artikel VI van het NPV waarin sprake is van de nood aan een 'verdrag' voor algemene en complete ontwapening onder strikte en effectieve internationale controle. Het is dan ook eigenaardig dat sommigen – zoals de Belgische regering in de vorige legislatuur - beweren dat het TPNW het NPV dreigt te ondermijnen. Landen (met name de NAVO-lidstaten) gebruiken dit argument als excuus om het Kernwapenverbod niet te ondertekenen. In werkelijkheid willen ze de kernwapens als hoeksteen van hun veiligheidsbeleid niet loslaten.
Het is moeilijk om te verdedigen dat de aanwezigheid van kernbommen in België in overeenstemming is met het NPV.
Nuclear sharing
De VS is het enige land dat kernwapens heeft in derde landen. Rond de 180 Amerikaanse B61-bommen staan in vijf landen (België, Duitsland, Italië, Nederland en Turkije) opgesteld. Artikel I van het NPV verbiedt kernwapenstaten nochtans om kernwapens te transfereren of de directe en indirecte controle ervan over te dragen aan derde staten. Artikel 2 verbiedt niet-kernwapenstaten om dergelijke wapens te ontvangen of er de directe en indirecte controle over te verwerven. Het is moeilijk om te verdedigen dat de aanwezigheid van kernbommen in België in overeenstemming is met het NPV. Het klopt dat de controle over deze wapens in vredestijd volledig in handen is van de VS. Maar in geval van oorlog worden deze niet-kernwapenstaten de facto kernwapenmachten. Volgens het ‘nuclear sharing’-concept van de NAVO worden piloten van de gastlanden getraind om deze kernwapens in te zetten. In oorlogstijd verwerven de piloten van de niet-kernwapenstaten de controle over kernwapens die gemonteerd worden op gevechtsvliegtuigen van de betrokken gastlanden. Eenmaal het kernwapen in het gevechtsvliegtuig is geladen, de VS-militairen de ‘Permissive Action Link’-code hebben ingevoerd en de gevechtsvliegtuigen aan hun missie starten, is de controle over deze wapens effectief getransfereerd - wat dus niet mag volgens het NPV. Volgens de unilaterale interpretatie door de VS van artikel I en II -zoals in 1968 uiteengezet in een hoorzitting van de Amerikaanse senaat - stelt de preambule van het NPV dat dit verdrag niet alleen tot doel heeft om de proliferatie tegen te gaan, maar ook de oorlog. Eens een oorlog is gestart is de doelstelling van het NPV in het verhinderen van een oorlog mislukt, zo luidt de redenering van de VS en de NAVO, en is het niet langer bindend. Een erg creatieve interpretatie die heel wat vragen oproept. Bovendien is niet duidelijk wat voor soort oorlog nu precies tot de opschorting van het NPV leidt. Onder president Johnson was er sprake van een “algemene oorlog”, zonder verdere definiëring. In elk geval geeft het de NAVO en meer bepaald de VS de nodige flexibiliteit om zelf te beslissen tot wanneer en hoever het NPV van kracht blijft.
Conclusies
Het NPV is een belangrijk Verdrag in het non-proliferatie- en ontwapeningsregime, maar 50 jaar ne de inwerkingtreding moet het in een veranderde geopolitieke context broodnodig versterkt en aangevuld worden met nieuwe multilaterale ontwapeningsverdragen (naast bilaterale akkoorden), zoals het TPNW en het CTBT.
België en de Europese Unie kunnen een veel actievere rol spelen in de einddoelstelling van de algehele en totale kernontwapening door niet mee te stappen in een systeem dat de illusie creëert dat veiligheid afhankelijk is van nucleaire afschrikking. In een Europees veiligheidssysteem is er geen plaats voor een dergelijk achterhaald concept. Echte veiligheid gaat niet gepaard met een zelfvernietigend mechanisme van kernbewapening, maar loopt via een coherent diplomatiek beleid gebaseerd op alomvattende veiligheid (‘ik ben maar veilig als jij je veilig voelt’) en vertrouwenwekkende maatregelen, zoals ontwikkeld in de jaren 1970 (het Helsinki-proces en de Conferentie voor Veiligheid en Samenwerking)
Nucleaire doctrines die zich afzetten tegen een ‘no first use’ (NFU), zoals gehanteerd door VS en Rusland, dienen te worden verworpen. In plaats daarvan moet worden teruggegrepen naar het gezamenlijk standpunt van Reagan en Gorbatsjov uit 1985 dat een “nucleaire oorlog niet kan gewonnen worden en nooit mag uitgevochten worden”.
Tot slot moet er klaarheid komen over de compatibiliteit van de ‘nuclear sharing’ van de NAVO met het NPV. Niet-kernwapenstaten met VS-kernwapens op hun grondgebied kunnen alvast afstand nemen van de technische capaciteit om kernwapens in te zetten in oorlogstijd. (Dat betekent voor België bijvoorbeeld dat er geen nucleaire optie wordt voorzien voor de nieuwe gevechtsvliegtuigen.) Dat zou de ambiguïteit helpen wegnemen rond Artikels I en II van het NPV. Het NPV kan ten slotte versterkt worden door te verduidelijken dat het in alle omstandigheden in voege blijft.
(*) Deze tekst is een lichte bewerking van een uiteenzetting op een hoorzitting van de parlementaire Commissie Buitenlandse Zaken over het NPV op 10 maart 2020