Het probleem met sancties tegen Noord-Korea

Image
probleem met sancties

Shutterstock

Het probleem met sancties tegen Noord-Korea
Artikel
13 minuten

Economische sancties zijn er aantoonbaar niet in geslaagd om de houding van Noord-Korea met betrekking tot zijn kernwapenprogramma te veranderen. Wanneer zal de wereld dus iets anders proberen? 

Noord-Korea is een van de zwaarst gesanctioneerde landen ter wereld. Het wordt al meer dan 70 jaar onderworpen aan Amerikaanse en internationale sancties. De sancties zijn er in drie overlappende golven gekomen: de eerste als het resultaat van de Koreaanse Oorlog, de tweede als reactie op de ontwikkeling van nucleaire wapens en de derde in een poging het nucleair programma en activiteiten zoals cyberterrorisme te bestrijden. 

Deze sancties hebben bijgedragen tot het isoleren van Noord-Korea van de rest van de wereld. Een isolatie die het land niet echt verwelkomd heeft. Ondanks een diepgewortelde bekommernis voor invloeden van buitenaf, heeft Pyongyang aanzienlijke belangstelling getoond voor interactie met het Westen en de mondiale economie in het algemeen. Economische sancties hebben deze interactie enorm beperkt.

In de Verenigde Staten is er momenteel weinig politieke steun voor de opheffing van de sancties tegen Noord-Korea. Ondanks beweringen van het tegendeel, heeft de Biden-regering hetzelfde de facto beleid van 'strategisch geduld' aangenomen dat door de Obama-regering gevolgd werd. Bovendien heeft de nieuwe regering niet eens de door Trump opnieuw toegewezen etiket van 'Staatssponsor van Terrorisme' ingetrokken.

In de VS is er weinig politieke steun voor de opheffing van de sancties tegen Noord-Korea.

Over het algemeen beschouwt de VS economische sancties als een instrument om Noord-Korea naar de onderhandelingstafel te drijven wat betreft zijn nucleair programma. De ervaring met Iran bijvoorbeeld suggereert dat als de pijn van economische sancties hoog genoeg is, een land meer bereid is om zijn nucleair programma in te perken. Sancties kunnen dan op een gefaseerde manier afgebouwd worden als onderdeel van een nucleaire deal, zoals het 'Joint Comprehensive Plan of Action' met Iran.

Maar economische sancties hebben niet dat resultaat gehad in Noord-Korea. Ze hebben Pyongyang er niet van weerhouden een nucleair programma na te streven, noch waren ze vervolgens verantwoordelijk voor het zetten van stappen richting denuclearisering.

In tegenstelling tot Iran is Noord-Korea al bijna zijn hele bestaan onderhevig aan sancties. Het heeft ook geen sterke internationale economische aanwezigheid die bestraft kan worden. Pyongyang is bereid geweest de effecten van isolatie te verdragen om wat het beschouwt als een geloofwaardige afschrikking tegen een buitenlandse aanval te kunnen bouwen. Het is duidelijk dat het sanctiebeleid van de VS hier gefaald heeft. Is een geloofwaardiger beleid mogelijk of waarschijnlijk?

Waaier aan sancties

Er heerst enige controverse over de vraag of Noord-Korea het meest gesanctioneerde land ter wereld is of slechts nummer vijf is op de lijst. Dit debat, dat gestimuleerd werd door een rapport van de ‘Foundation for the Defense of Democracies’, draaide eigenlijk maar om één punt. Als Noord-Korea niet het meest gesanctioneerde land ter wereld is, dan is er ruimte om nog meer sancties in te voeren.

Zelfs al is er tussen de Verenigde Staten en Noord-Korea nagenoeg geen interactie -geen diplomatieke relaties, geen handel, weinig informele banden- dan nog zouden sommige politieke actoren in Washington bijkomende sanctie willen opleggen aan Pyongyang. Het is onduidelijk welk doel deze bijkomende sancties zouden dienen: puur bestraffend, nog een extra stok om Pyongyang tot onderhandelingen te drijven, of een poging om een of andere vorm van regimeverandering te bespoedigen? 

Laten we voor we dieper ingaan op het nut van het huidige sanctieregime eens kijken naar de verschillende categorieën van verbodsbepalingen die de Verenigde Staten en de Verenigde Naties opleggen aan Noord-Korea. 

Economische sancties tegen Noord-Korea hebben betrekking op handel, financiën, investeringen en zelfs op Noord-Koreaanse arbeiders in het buitenland. De vroegste sancties werden opgelegd door de VS na de Koreaanse Oorlog (jaren 1950), toen Washington een totaal handelsembargo invoerde en alle Noord-Koreaanse holdings in de VS bevroor.

De vroegste Amerikaanse sancties tegen Pyongyang werden opgelegd na de Koreaanse Oorlog. 

In de jaren 1970 werden deze restricties verscherpt door de import van alle landbouwproducten te verbieden die grondstoffen uit Noord-Korea bevatten. De VS verbood ook alle export naar Noord-Korea van producten waarvan meer dan 10% van de input afkomstig was van de VS. Er zijn een heel klein aantal humanitaire uitzonderingen op deze regel. 

Tussen 2004 en 2019, in de nasleep van het mislukte 'Agreed Framework' van het Clinton-tijdperk, keurde het Congres acht wetten goed die de economische en financiële interacties met Noord-Korea nog verder aan banden legden.

Het Agreed Framework werd in 1994 ondertekend door de VS en Noord-Korea en beoogde de bevriezing en vervanging van Noord-Korea's inheemse kernenergieprogramma door lichtwaterreactorcentrales die beter bestand zijn tegen nucleaire proliferatie. In ruil zou er een stapsgewijze normalisering van de betrekkingen volgen tussen beide landen. De uitvoering van de overeenkomst verliep vanaf het begin moeizaam. In 2003 werd het akkoord definitief opgeblazen. Noord-Korea trok zich in hetzelfde jaar terug uit het nucleair Non-proliferatieverdrag en sinds 2006 voerde het een aantal kernwapentesten uit die op toenemende expertise duiden. Begin 2020 wordt het Noord-Koreaans nucleair arsenaal geschat op zo'n 30 à 40 kernkoppen.  

Wat de financiële kant van de laatste golf sancties betreft, belet de VS Noord-Korea om deel te nemen aan het Amerikaans financieel systeem, maar belangrijker is dat het land geen enkele op de dollar gebaseerde transactie kan ondernemen. Secundaire sancties viseren elk land dat zaken wil doen met Noord-Korea, wat de toegang van Pyongyang tot de mondiale economie nog verder beteugelt.

Omdat Noord-Korea op de lijst van Staatssponsors van Terrorisme prijkt, geniet het geen soevereine immuniteit van vervolging voor bepaalde daden zoals foltering en buitengerechtelijke executie. De VS heeft zichzelf wettelijk verplicht om zich te verzetten tegen elke inspanning van Noord-Korea om zich aan te sluiten bij het Internationaal Muntfonds of de Wereldbank. 

Daarnaast wordt een behoorlijk lange lijst van individuen en entiteiten geviseerd met sancties - van hoge functionarissen en bankdirecteurs, handels- en scheepvaartbedrijven tot specifieke schepen en zelfs niet-Koreaanse zakenmensen. 

De VS is niet de enige die sancties oplegt aan Noord-Korea. De VN-Veiligheidsraad keurde al een tiental unanieme resoluties goed die de handel in wapens, luxegoederen, elektrische apparatuur, aardgas en andere zaken, verbieden. Andere sancties leggen een bevriezing op van de activa van bepaalde individuen en entiteiten, verbieden joint ventures met deze entiteiten en beperken de cargohandel met Noord-Korea. 

Japan, Zuid-Korea, Australië en de EU handhaven hun eigen sancties tegen Noord-Korea.

Japan hanteert ook sancties tegen Noord-Korea, voornamelijk als het resultaat van diens raket- en nucleaire tests. “Deze maatregelen bevriezen bepaalde Noord-Koreaanse en Chinese activa, verbieden bilaterale handel met Noord-Korea, beperken de toegang van Noord-Koreaanse burgers en schepen tot het Japans territorium, en verbieden geldoverschrijvingen ter waarde van meer dan 880 VS-dollar”, rapporteert Eleanor Albert.

Zuid-Korea, Australië en de EU handhaven hun eigen sancties tegen het land. 

Effectiviteit van sancties

Ongeacht of Noord-Korea effectief het meest gesanctioneerde land ter wereld is of dat er ruimte is om nog zwaardere sancties op te leggen, moet duidelijk geconcludeerd worden dat de sancties tegen Pyongyang hun doel volledig voorbij schieten. Sancties hebben zelfs het tegenovergestelde effect geressorteerd.

Geconfronteerd met een vijandige internationale gemeenschap geraakte Noord-Korea des te meer overtuigd van de noodzaak om een nucleair wapenprogramma uit te bouwen. Eenmaal verworven concludeerde Noord-Korea dat ze de allerbelangrijkste afschrikking vormen tegen buitenlandse interventie. 

Op economisch vlak moet Noord-Korea afzien van de voordelen van de formele participatie aan de mondiale economie en heeft het verschillende strategieën ontwikkeld om kapitaal te verwerven via activiteiten op de zwarte en grijze markten. 

Noord-Korea omzeilt geregeld sancties. Alleen al wat energie betreft “overschreed Noord-Korea in de eerste negen maanden van 2020 de jaarlijkse limiet van 500.000 vaten gesanctioneerde invoer door ten minste 121 zendingen geraffineerde aardolieproducten te ontvangen”, aldus een rapport van een VN-panel van experts. Het panel stelde ook vast dat Noord-Korea gedurende dezelfde maanden “2,5 miljoen ton steenkool uitgevoerd heeft, via ten minste 400 verschepingen langs de Chinese territoriale wateren”. De droom van een 'perfect sanctieregime' dat elke economische interactie met Noord-Korea smoort, is een illusie zolang er actoren zijn die bereid zijn om betrekkingen aan te gaan met het land. 

China, dat geen instortende kernmacht aan zijn grens wil hebben, is bereid om zijn bondgenoot in leven te houden. Ondanks deze fout in het ontwerp komen voorstanders van sancties altijd aanzetten met een betere muizenval. Ze stellen “slimme sancties” of “doelgerichte sancties” voor, die de bestraffende maatregelen richten op de machthebbers. Ze presenteren nieuwe handhavingsmechanismen, zoals de ‘Proliferation Security Initiative’, om een effectievere implementatie van de sancties te verzekeren. Het zijn vaak zeer gesofisticeerde initiatieven. Maar toch blijft de muis de muizenval ontwijken. 

De verwachting dat Noord-Korea uiteindelijk zijn nucleair programma zal opgeven of enige vorm van regimeverandering zal ondergaan, druist in tegen het bewijs van 70 jaar ervaring. Als Noord-Korea deze verwachtingen al zeven decennia tart, waarom zouden we er dan van uitgaan dat het zich elk moment gewonnen zal geven?  

De sancties hebben niet het beoogde effect gehad: een niet-nucleair Noord-Korea met een gezagsgetrouwer regime. Ze hebben zelfs het omgekeerde geproduceerd. Naast het feit dat het kernwapens verwierf, zag Noord-Korea zich gedwongen te vertrouwen op duidelijk illegale manieren om fondsen te genereren – smokkel, vervalsing, handel in illegale producten. Het heeft de macht nog meer geconcentreerd in de handen van het leger. Het land werd verder afgesneden van internationale contacten die het potentieel kunnen blootstellen aan andere ideeën en praktijken. Het resultaat is een veel geïsoleerder, parochiaal, defensief en militaristisch land.  

Met andere woorden, de sancties hebben een vicieuze cirkel geproduceerd. Hoe strenger de sancties, hoe meer Noord-Korea een land wordt dat sancties vereist. 

 Hoe strenger de sancties, hoe meer Noord-Korea een land wordt dat sancties vereist.

De huidige benadering van de VS is transactioneel. Indien Noord-Korea in onderhandelingen belooft om zich op een bepaalde manier te gedragen en het deze beloftes vervolgens ook inlost, dan zal de Verenigde Staties de sancties versoepelen. Deze aanpak heeft al een aantal keren resultaten opgeleverd. De VS trok bepaalde sancties in als onderdeel van het Agreed Framework in de jaren 1990 en later in de jaren 2000, in het kader van de Zes Partijen-onderhandelingen. Maar elke vooruitgang die op deze manier geboekt werd, werd uiteindelijk teruggedraaid.
   
Dat ligt niet per se aan de gebrekkige logica van de transactionele benadering. Eerder is er sprake van een diepe kloof tussen de Verenigde Staten en Noord-Korea die deze benadering problematisch maakt.

Ten eerste geldt er een intense asymmetrie. Het Amerikaans sanctiebeleid wordt gestuurd door een aantal verschillende actoren: de president, het Congres, het Ministerie van Financiën. En sommige van de VS-sancties vloeien voort uit, of dragen anderszins bij tot internationale sancties, waardoor er verschillende autoriteiten nodig zijn voor de opschorting ervan. 

Noord-Korea is daarentegen extreem hiërarchisch. De leider heeft unilaterale macht bij de bepaling van het beleid en kan zelfs het leger terzijde schuiven indien nodig. (Dit laatste was bijvoorbeeld het geval bij de introductie van het 'Kaesong Industrial Zone'. Ondanks bezwaren van het leger omdat het territorium in kwestie te strategisch geacht werd om er een inter-Koreaans economisch project neer te poten, kwam het er toch.) De VS moet zich houden aan de bepalingen ingebed in het beleid en de wetgeving rond sancties. De Noord-Koreaanse leider kan met een eenvoudig edict wetgeving creëren. 

Ten tweede is er een enorm gebrek aan vertrouwen tussen de twee landen. Beide partijen hebben beloftes gemaakt die volgens de andere partij niet zijn nagekomen. Dat maakt alle toekomstige beloftes moeilijker te geloven.

Noord-Koreanen hebben over het algemeen maar weinig voeling met de geschillen die ontstaan tussen de uitvoerende en wetgevende macht in de VS -zoals ook gebeurde rond de implementatie van de bepalingen van het Agreed Framework in de jaren 1990- en beschouwen de schending van het akkoord eerder als een gevolg van slechte wil dan van politiek.  

Ten derde houdt de transactionele benadering een aantal veronderstellingen in, die niet gedeeld worden. In wezen beschouwt de VS Noord-Korea als een muilezel die in een bepaalde richting geduwd kan worden via een wortel-en-stok-beleid. De sancties vormen een grote stok, de verwijdering van de sancties is een grote wortel. 

De VS beschouwt Noord-Korea als een muilezel die in een bepaalde richting geduwd kan worden via een wortel-en-stok-beleid.

Maar Noord-Korea ziet zichzelf als een autonome, onafhankelijke actor. Zelfbeschikking is een van de meest belangrijke elementen van de heersende filosofie van het land. Het heeft geen sympathie voor buitenlandse entiteiten die het land behandelen als een onredelijk dier waaraan geduwd en getrokken moet worden. Het transactioneel karakter van de onderhandelingen over het nucleair programma van Noord-Korea houdt geen rekening met deze sterke onafhankelijkheidsbenadering. 

Voorbij sancties

Het is niet gemakkelijk om de Amerikaanse sancties tegen Noord-Korea op te heffen. Zoals Jessica Lee opmerkt: “Geen enkele van de economische sancties tegen Noord-Korea hebben een vervaldatum, dus ze zijn moeilijk te wijzigen of te verwijderen.” Presidentiële vrijstellingen zijn mogelijk, maar presidenten zijn doorgaans terughoudend om dergelijke vrijstellingen in te roepen, omwille van de reactie van het Congres en de over het algemeen negatieve perceptie van Noord-Korea in het Amerikaanse publieke debat. 

De meest dringende taak vandaag is het overwegen van een reeks uitzonderingen op de huidige sancties om ervoor te zorgen dat de internationale gemeenschap een humanitaire crisis in Noord-Korea kan helpen voorkomen. Zelfs de Speciale Rapporteur inzake Noord-Koreaanse Mensenrechten bij de VN, Tomas Ojea Quintana, pleit voor een versoepeling van het sanctieregime om het levensonderhoud van gewone burgers veilig te stellen. 

Om een humanitaire crisis te helpen voorkomen moeten dringend een reeks uitzonderingen op de huidige sancties overwogen worden.

Afgezien van de humanitaire crisis zou de VS een radicalere benadering van Noord-Korea in aanmerking moeten nemen - een benadering die verder kijkt dat sancties.

Donald Trump was bereid deze meer radicale aanpak te overwegen, deels omdat hij meer ingenomen was met grootse gebaren en buitenlands beleid-spektakels dan met dagelijkse politieke overwegingen. Hij probeerde de top-down benadering van rechtstreeks contact met Kim Jong Un. Maar hij begreep de voorwaarden van betrokkenheid eerlijk gezegd niet. Gefrustreerd door Noord-Korea’s schijnbare gebrek aan wederkerigheid, greep hij terug naar het standaardbeleid van het opleggen van nog meer sancties.   

De verdienste van Trumps aanpak was dat ze, op het eerste gezicht tenminste, een zekere mate van symmetrie tot stand bracht tussen de twee partijen: twee ‘beslissers’ die de procedurele vereisten opzij schoven om tot een deal te komen. Maar uiteindelijk was Trump niet bereid de onderliggende wortel-en-stok mentaliteit op te geven. 

Geen enkele Amerikaanse regering heeft al serieus de ‘Chinese optie’ overwogen om met Noord-Korea tot een doorbraakovereenkomst te komen, vergelijkbaar met de Nixon-Kissinger-aanpak van de jaren 1970. Een dergelijke aanpak zou de economische sancties reduceren en uiteindelijk elimineren om de betrokkenheid van Noord-Korea bij de wereldeconomie te faciliteren in de verwachting dat het dan een meer verantwoordelijke mondiale actor zal worden, wat in het geval van China gebeurd is (toch zeker in vergelijking met de tijden van de Culturele Revolutie).

Beteugeld door de regels van de mondiale economie, weggetrokken van illegitieme en gestuurd in de richting van wettige economische activiteiten, en zich bewust van het belang van het handhaven van nieuwe handelsbetrekkingen, zou Noord-Korea nog altijd in het bezit zijn van massavernietigingswapens -evenals een aanzienlijke conventionele militaire macht- maar zou het minder geneigd zijn het gebruik ervan te overwegen. 

De Verenigde Staten heeft in de jaren 1970 een dergelijke radicale stap gezet met China om een geopolitiek voordeel te verwerven ten opzichte van de Sovjet-Unie. Het zou hetzelfde kunnen doen met Noord-Korea met het oog op het verwerven van wat invloed op China. 

Het belangrijkste bezwaar is natuurlijk dat de VS unilateraal een machtig instrument van beïnvloeding zou opgeven door de sancties tegen Noord-Korea op te heffen. Maar zoals hoger gedetailleerd wordt, zijn de sancties niet doeltreffend geweest. In plaats van nog meer dwingende stokken, zou de Verenigde Staten misschien betere wortels moeten overwegen. 

De sancties tegen Noord-Korea zijn nooit doeltreffend geweest. 

Om Noord-Korea ervan te overtuigen zijn kernwapenprogramma af te bouwen, zou de VS iets moeten aanbieden dat lijkt op het Agreed Framework, maar de beloofde civiele kerncentrales in die deal zouden vervangen moeten worden door hernieuwbare energie. Met Chinese en Zuid-Koreaanse medewerking zou de VS Noord-Korea kunnen helpen een sprong voorwaarts te maken naar een totaal andere economie, onafhankelijk van fossiele brandstoffen. Het was tenslotte de enorme stijging van de energieprijzen in de late jaren 1980 en de vroege jaren 1990 die de instorting van Noord-Korea’s landbouw en industrie heeft versneld. Het land is daar nooit echt van hersteld. Een nieuw energienetwerk dat een einde maakt aan de afhankelijkheid van geïmporteerde energie zou van groot belang zijn voor de leiders in Pyongyang.

De huidige impasse tussen Noord-Korea en de rest van de wereld is gebaseerd op twee fundamentele misvattingen. Noord-Korea gelooft dat het kernwapenprogramma het land op lange termijn bescherming biedt. En de rest van de wereld denkt dat de economische sancties Noord-Korea er uiteindelijk zullen toe dwingen om zijn kernwapenprogramma op te geven. Deze twee misvattingen hebben geleid tot een reeks mislukte akkoorden en mislukte onderhandelingen. 

Met name de VS moet in plaats daarvan een andere aanpak overwegen die niet gebaseerd is op grotere stokken, maar op betere wortels, zodat het Noord-Korea kan geven wat het echt wil: deel uitmaken van de wereldeconomie op eigen voorwaarden, met als basis een sterkere en meer zelfvoorzienende binnenlandse economie.

Een welvarender Noord-Korea dat niet langer met de rug tegen de muur geduwd wordt, zou een voordeel betekenen voor de eigen burgers, voor de algehele veiligheid van het Koreaanse schiereiland en voor de internationale gemeenschap in het algemeen. 
 


Iets fout of onduidelijk gezien op deze pagina? Laat het ons weten!

Basisinformatie

Nieuwsbrief

Schrijf je in op onze digitale nieuwsbrief.


Source URL: https://vrede.be/nieuws/het-probleem-met-sancties-tegen-noord-korea