24 november vormt een zeer belangrijke deadline in de onderhandelingen tussen Iran en de zogenaamde P5+1 (VS, Frankrijk, Groot-Brittannië, Rusland, China plus Duitsland). Het zal dan exact een jaar geleden zijn dat beide partijen een routeplan overeenkwamen om uit de crisis rond het Iraans atoomprogramma te geraken. Het Westen verdenkt Iran er al jarenlang van zijn civiel nucleair programma te misbruiken om kernwapens te produceren. Iran blijft al even lang volhouden dat zijn atoomprogramma uitsluitend civiele doeleinden dient (de opwekking van energie). De crisis bereikte een hoogtepunt in 2012 toen Teheran een zwaar sanctieregime opgelegd kreeg door de VS en de EU. De sancties kwamen er na insinuaties in een rapport van het Internationaal Atoomenergieagentschap uit 2011 -gebaseerd op omstreden bewijsmateriaal- over een mogelijk Iraans kernwapenprogramma. Hoe groot is de kans dat er op 24 november een finaal akkoord bereikt wordt?
In juni 2013 werd Hassan Rouhani, een voormalige nucleaire onderhandelaar, verkozen tot de nieuwe president van Iran. In tegenstelling tot zijn voorganger (president Ahmadinejad), wordt Rouhani als pragmatisch beschouwd, een man met wie volgens het Westen te praten valt. In november 2013 kwamen het Internationaal Atoomenergieagentschap (IAEA) en het nieuwe regime in Teheran overeen om alle openstaande kwesties bij het IAEA gezamenlijk aan te pakken via een stappenplan teneinde het exclusief vredevolle karakter van Irans nucleaire programma te garanderen. Twee weken later werd er ook een politiek akkoord bereikt tussen de P5+1 en Iran. Op 24 november 2013 ondertekenden beide partijen een Gemeenschappelijk Actieplan dat voorzag in een concreet aantal stappen en dat een kader aanreikte voor onderhandelingen die uiteindelijk moesten leiden tot een omvattend akkoord binnen de periode van een half jaar. In juli 2014 werd beslist het Actieplan te verlengen tot 24 november 2014. Concreet werd onder meer overeengekomen dat Iran de verdere ontwikkeling van het atoomprogramma zou bevriezen, zijn voorraad 20% verrijkt uranium zou elimineren en zeer uitgebreide inspecties door het IAEA zou toelaten. In ruil werd een deel van de internationale sancties tegen Iran tijdelijk opgeheven, werd een deel van de bevroren Iraanse middelen in het buitenland vrijgemaakt en beloofde het Westen geen nieuwe sancties op te leggen in afwachting van een definitief akkoord.
Naleving
"Het nucleaire programma van Iran zit in een doos en er staat een camera op gericht", zo vat de Amerikaanse ngo 'Arms Control Association' de huidige situatie samen. Elke vooruitgang van het Iraans nucleair programma werd volledig stopgezet en de IAEA-inspecteurs kregen dagelijkse toegang tot de verrijkingsinstallaties. Iran is ook gestopt met het verrijken van uranium tot 20%, een concentratie die theoretisch bruikbaar zou zijn om een kernwapen mee te maken (in de praktijk zouden er echter honderden kilo's van nodig zijn). Kernwapens bevatten doorgaans een concentratie van minstens 85% verrijkt uranium. De bestaande Iraanse voorraad 20% verrijkt uranium werd niettemin 'verarmd' naar 5% of omgezet in poedervorm, en het aantal operationele verrijkingsinstallaties (gascentrifuges) werd gereduceerd tot ongeveer 10.000 stuks. Bovendien stopte Iran met werken aan de zwaarwaterreactor van Arak, een installatie die plutonium voortbrengt, een element dat bruikbaar is om een kernbom te maken. De voorraad van 25 kg aan 20% verrijkt uranium die intussen is omgezet in poedervorm, wordt tegen 24 november getransformeerd in brandstofcellen voor de onderzoeksreactor van Teheran. Al deze maatregelen maken het in de praktijk onmogelijk voor Iran om op korte termijn voldoende nucleair materiaal (hoogverrijkt uranium of plutonium) te produceren om een kernbom te vervaardigen - de hoofddoelstelling van de Westerse onderhandelingen. Wendy Sherman, de hoofdonderhandelaar van de VS, noemt de vooruitgang indrukwekkend.
Opheffing sancties?
De economische en financiële sancties tegen Iran, opgelegd door de VN-veiligheidsraad (2006-2010) met bijkomende unilaterale sancties van de VS en de EU (2012), zijn bijzonder ingrijpend. De VS-sancties zijn zelfs van toepassing op alle landen of bedrijven die handel drijven met Iran. De grootste Franse bank BNP Paribas kreeg deze zomer nog een monsterboete van 9 miljard dollar van de VS omdat het in weerwil van de Amerikaanse wetgeving toch financieel verkeer gefaciliteerd had met Iran, Cuba en Soedan. De VS beweert dat BNP Paribas onder zijn rechtsgebied valt omdat het financieel verkeer met deze landen onderworpen aan VS-sancties, gebeurde in dollars.
Op de website van het Belgisch ministerie van Buitenlandse Zaken kunnen we lezen dat het sanctieregime van de Europese Unie tegen Iran het meest uitgebreide is tot op heden: "Het omvat maatregelen inzake wapenhandel, de financiële sector, de transportsector, de aardolie- en aardgassector, de petrochemie, edelmetalen... Bovendien werden heel wat entiteiten en personen op een sanctielijst geplaatst, wiens tegoeden werden bevroren (zoals de Centrale Bank van Iran)... Ook de Verenigde Staten zetten een vergelijkbaar, uitgebreid sanctieregime op, dat net zoals het EU-sanctieregime, veel verder gaat dan wat er binnen de VN werd besloten".
De sedert 2012 extra strenge internationale sancties tegen Iran hadden een enorme impact. Volgens een rapport van het IMF (Internationaal Monetair Fonds) is het Bruto Nationaal Product van Iran tussen 2012 en 2013 met bijna 6% gezakt. Door de sancties ontbreekt het Iran ook aan de nodige investeringsmiddelen en technisch materiaal om o.a. de olie- en gasproductie op peil te houden. Tussen 2011 en 2012 zakte de olieproductie met 1 miljoen vaten per dag (van 4,2 miljoen naar 3,1 miljoen vaten). De totale olie-inkomsten zakten in dezelfde periode van 118 naar 63 miljard dollar. De meest recente voorspellingen van het IMF spreken wel van een heropleving van de Iraanse economie, wat wellicht te danken is aan de tijdelijke opheffing van enkele sancties sedert het akkoord van november 2013. De VS en de EU engageerden zich in dit tijdelijk akkoord immers tot het nemen van geen nieuwe sanctiemaatregelen. Andere sancties werden opgeschorst, onder meer de sancties gelinkt aan de Iraanse export van petrochemische producten. Ook de sanctiemaatregelen die betrekking hadden op de aankoop en verkoop van edele metalen werden opgeschort. Iran kreeg sinds het afsluiten van het akkoord met de P5+1 een slordige 6 miljard dollar aan olie-inkomsten doorgestort van de in totaal wellicht meer dan 110 miljard dollar aan bevroren tegoeden.
De nood aan nieuwe (buitenlandse) investeringen blijft echter zeer urgent. Iran werkt daarom aan een nieuw soort contract voor internationale oliebedrijven. Voor het eerst sinds 1979 zouden buitenlandse bedrijven langdurende contracten (20 tot 25 jaar) kunnen sluiten voor de exploratie, ontwikkeling én exploitatie van olievelden, tenminste als de sancties na het sluiten van een finaal akkoord permanent stopgezet zouden worden. Daar wordt in internationale economische kringen alvast luidop van gedroomd. Normale economische betrekkingen met Iran -dat beschikt over de vierde grootste oliereserve en tweede grootste gasreserve ter wereld- zouden voor internationale energiebedrijven een ware goudmijn betekenen. In afwachting vond in Londen op 15 en 16 oktober 2014 alvast het eerste Iran-Europa Forum plaats, een conferentie over de economische opportuniteiten in een post-sancties Iran. De bedrijfswereld ziet een einde van de sancties dus met veel plezier tegemoet. De politieke relaties tussen Iran en het Westen lijken ook voor een stuk te ontdooien. De presidenten van de VS en Iran, Obama en Rouhani, hadden telefonisch contact in september 2013 - qua symboliek kan dat tellen. Het was immers de eerst keer sedert 1979 dat er op dit niveau nog eens rechtstreeks contact was tussen beide landen. President Rouhani had ondertussen ook al ontmoetingen met de Britse premier Cameron en de Franse president Hollande.
Finaal akkoord
Volgens Lawrence Wilkinson, die betrokken is bij 'The Iran Project' (een Amerikaanse organisatie die betere relaties tussen de VS en Iran nastreeft) is 95% van het finale akkoord tussen de P5+1 en Iran nu rond. Drie moeilijke kwesties blijven over: hoeveel uranium mag Iran verrijken, wat moet de implementatietermijn zijn van het akkoord, en wat met het sanctieregime?
Iran maakt gebruik van gascentrifuges om uranium te verrijken. Het bezit 19.000 gascentrifuges, waarvan de helft effectief operationeel is. Iran wil een akkoord waarbij al deze centrifuges blijven draaien. Het ultieme doel van Iran is om tegen 2021 voldoende verrijkt uranium aan te kunnen maken om de door Rusland gebouwde en bevoorrade Bushehr-kernreactor zelf te voorzien van nucleaire brandstof (het bevoorradingscontract met Rusland loopt af in 2021). Om voldoende nucleaire brandstof aan te maken tegen 2021 moet er echter een tienvoud van het aantal centrifuges draaien dat vandaag operationeel is. Daarom wil Iran dus een finaal akkoord met de P5+1 dat niet te lang van kracht blijft (5 à 10 jaren) en dat zijn verrijkingscapaciteit niet gevoelig aantast.
De VS wil echter een akkoord dat zo lang mogelijk van kracht is (20 à 25 jaar) en dat de verrijkingscapaciteit van Iran zoveel mogelijk reduceert (maximaal 1500 gascentrifuges). Washington wil Iran er op die manier zo lang mogelijk van weerhouden een hoeveelheid verrijkt uranium aan te maken waar in theorie een kernbom mee geproduceerd kan worden. Bovendien wil de VS de totale voorraad verrijkt uranium op Iraans grondgebied beperken tot een paar 100 kg van de laag verrijkte soort. Wat het beoogde aantal centrifuges betreft is de kloof tussen de posities van Iran en de P5+1 dus groot. De Iraanse onderhandelaars zouden zeer weigerachtig staan om toe te geven op dit vlak. Ze worden daarbij aangespoord door binnenlandse krachten, zoals de hoogste geestelijke leider Ayatollah Khamenei, die eerder al liet optekenen dat Iran het recht moet hebben om op industriële schaal aan verrijking te doen.
Over een heel aantal zaken werden in de aan de gang zijnde onderhandelingen reeds akkoorden bereikt. Er werd bijvoorbeeld overeengekomen dat het ontwerp van de Arak-kernreactor zal aangepast worden zodat die veel minder plutonium zal produceren. Verder zal Iran het Aanvullend Protocol van de IAEA aanvaarden (wat het agentschap extra middelen geeft om na te gaan of het Iraans nucleair programma wel voor vreedzame doeleinden gebruikt wordt). Een aantal andere zaken blijven vooralsnog onderwerp van onderhandelingen, bijvoorbeeld wat moet er gebeuren met de overcapaciteit aan gascentrifuges, met de bestaande voorraden laag verrijkt uranium en met de onderzoeksambities naar meer geavanceerde verrijkingsinstallaties? Het finaal akkoord zou ook opheldering vereisen over de mogelijk militaire dimensie van voorbije Iraanse nucleaire activiteiten en de relatie ervan met het Iraanse ballistische raketprogramma. Die laatste twee zaken liggen bijzonder gevoelig in Iran, dat altijd heeft volgehouden dat beweringen over militaire nucleaire activiteiten gebaseerd zijn op vals bewijsmateriaal. (Een stelling die bijgetreden wordt door de Amerikaanse onderzoeksjournalist Gareth Porter in zijn boek 'Manufactured Crisis'.) Robert Einhorn, voormalig Speciaal Advisieur voor Non-proliferatie van de VS, gelooft niet dat de partijen op 24 november 2014 tot een omvattend akkoord zullen komen. Hij denkt dat het voordelig zou zijn voor de P5+1 om het huidige tijdelijke akkoord nogmaals te verlengen.
Amerikaanse onwil
Een finaal en omvattend akkoord met Iran zou Obama's grootste verwezenlijking zijn op het vlak van de internationale politiek: het Iraanse verrijkingsprogramma werd het voorbije jaar effectief bevroren, het Iraanse atoomprogramma staat onder verregaande internationale controle en het verrijkingsprogramma zal in de toekomst beperkt zijn, en dit allemaal zonder militair ingrijpen. Helaas voor Obama is er ook in de VS geen strikte scheiding tussen binnenlandse en buitenlandse politiek. Het definitief opheffen van de sancties tegen Iran kan in de VS nooit gebeuren zonder steun van het Congres, iets waar Obama zeker niet op moet rekenen. Na de tussentijdse verkiezingen van 4 november 2014 veroverden de Republikeinen zowel in de Senaat als in het Huis van Afgevaardigden een meerderheid. De commissies 'Buitenlandse Zaken' en 'Bankzaken' -zij bepalen het sanctieregime tegen Iran- zullen gedomineerd worden door de Republikeinse Partij, die in het algemeen zeer afkerig staat ten opzichte van het Iraanse regime. Indien het in november tot een akkoord komt met Iran, zal Obama zijn presidentiële voorrechten moeten gebruiken om een groot deel van de sancties tijdelijk op te heffen zónder instemming van het Congres. Vervolgens zal hij de resterende twee jaar van z'n presidentschap moeten timmeren aan een akkoord hierover met het Congres. Dat wordt een zeer grote uitdaging, aangezien het Congres in 2010 nog unaniem instemde met bijkomende sancties tegen Iran, dat eigenlijk al 35 jaar onafgebroken aan een Amerikaans sanctieregime onderworpen wordt. Alvorens zelfs maar te overwegen het sanctieregime tegen Iran in te trekken, zal de Senaat wellicht bijkomende toegevingen eisen, iets wat voor Iran onbespreekbaar is. Teheran ziet geen enkele reden om af te zien van zijn in het Non-proliferatieverdrag vastgelegde recht om een vreedzaam nucleair programma uit te bouwen, met inbegrip van uraniumverrijking en onder strikte controle van het IAEA.
Voor het geval er geen akkoord komt op 24 november, ligt in het Amerikaans Congres de wetgeving om extra sancties op te leggen aan Iran al klaar. De oppositie tegen een finaal akkoord met Iran komt vooral, maar zeker niet alleen, uit Republikeinse hoek. De Democratische senator Menendez, voorzitter van de Senaatscommissie Buitenlandse Zaken en slippendrager van AIPAC (de meest invloedrijke Amerikaanse pro-Israël lobbygroep), was mede-initiatiefnemer van de 'Nuclear Weapon Free Iran Act' die werd neergelegd in december 2013. De stemming van deze wet ter uitbreiding van de sancties tegen Iran werd toen onder grote druk van de Amerikaanse regering uitgesteld. Als ze alsnog gestemd zou worden, zou dat de doodsteek betekenen voor verdere onderhandelingen met Iran. Bovendien zou het de VS ook letterlijk verplichten om Israël militair te steunen indien Israël "zich genoodzaakt zou zien om militaire acties te ondernemen tegen Iran".
Een omvattend akkoord en dus een beëindiging van het sanctieregime kan leiden tot een normalisering van de betrekkingen tussen het Westen en Iran. Dit zou op zich de grootste garantie geven op een vreedzaam Iraans nucleair programma en op meer stabiliteit in het Midden-Oosten. Indien een finaal akkoord echter gesaboteerd wordt en er geen einde komt aan de sancties, dan geeft men Iran alle redenen om de uitgebreide controles op zijn nucleair programma stop te zetten. Indien het huidige constructieve diplomatieke proces uiteindelijk geen vruchten draagt, dan mogen we ons op termijn hoogstwaarschijnlijk verwachten aan een nieuw gewapend conflict in het Midden-Oosten.
Dit artikel verscheen in het tijdschrift Vrede november-december 2014. Abonneren kan hier.