Er is een nieuw Vlaams wapenhandeldecreet opgesteld dat eerstdaags door het parlement moet worden goedgekeurd en de oude federale wet op wapenhandel uit 1991 moet vervangen. Het nieuwe Vlaamse decreet reguleert en controleert de defensiegerelateerde export vanuit Vlaanderen en wordt expliciet gekaderd in de plannen van de Europese Unie (EU) wat de defensie-industrie betreft. De EU wil de interne defensiemarkt liberaliseren en het eenvoudiger maken voor Europese defensiebedrijven om samen te werken aan de ontwikkeling van nieuwe wapensystemen. Deze liberalisering zal grote gevolgen hebben voor de regulering en de controle van de wapenexport vanuit alle EU-lidstaten.
Geliberaliseerde defensiemarkt
Richtlijn 2009/43/EG moet de samenwerking tussen Europese bedrijven die militair materiaal produceren bevorderen, door de exportcontrole binnen de EU voor de defensie-industrie weg te laten vallen. Tot nu toe vormde de defensiemarkt een uitzondering op de interne vrije markt-regels. De grote Europese landen wilden bij het afsluiten van het EU-Verdrag immers zelf de volledige bevoegdheid over de defensie-industrie behouden, om autonoom te kunnen blijven op militair vlak. Bijgevolg werd er geen vrijgemaakte markt voor militair materieel ingevoerd en bleven exportcontroles voor deze goederen binnen de EU behouden. Aangezien de ontwikkeling van militaire producten steeds grotere investeringen vergden, ontsnapte de defensie-industrie niet aan een fusiegolf. Die kwam in de jaren 1990 op gang in de VS en ook Europa volgde. De interne Europese exportcontroles werden daarbij eerder een hinderpaal, die door de nieuwe richtlijn opgeruimd zal worden. Tegelijk staan de grote EU-lidstaten huiverig tegenover het overdragen van de controle over hun wapenexportbeleid aan de EU. Er staan grote economische belangen op het spel en verschillende lidstaten hanteren wapenexport als een strategisch instrument om hun neokoloniale politiek te kunnen voeren of om economische voordelen te bekomen bij bevriende dictaturen. De afspraken over de controle van militaire goederen aan de buitengrenzen van de EU zijn dan ook minimaal. Een gemeenschappelijk standpunt bevat een aantal criteria die bepalen wanneer export niet kan. Deze criteria zijn uiterst rekbaar en tevens niet afdwingbaar voor een rechtbank. Resultaat is dat de nieuwe richtlijn niet enkel voor een liberalisering van de interne markt zorgt, maar ook de controle op de export vanuit de EU dreigt te ondermijnen. Als een lidstaat strikte exportregels hanteert, dan kunnen die met de liberalisering van de defensiemarkt eenvoudig omzeild worden door de uit te voeren militaire goederen eerst langs een lidstaat te sturen met soepelere exportregels. Een liberalisering van de Europese defensiemarkt leidt met andere woorden tot de verdere uitholling van de controle op de wapenexport. Een recent voorbeeld illustreert het probleem. Het Waalse bedrijf Sabiex voerde in 2007-2008 pantservoertuigen uit naar Tsjaad via Frankrijk. In Wallonië werd enkel een exportvergunning aangevraagd voor Frankrijk, want een vergunning naar Tsjaad zou op een njet kunnen stuiten als men de federale exportcriteria toepast. Er werd bij de aanvraag geen melding gemaakt van de eindgebruiker in Tsjaad. In Frankrijk werd vervolgens gemakkelijk een exportvergunning naar het Afrikaanse land bekomen. De bevriende dictator van Tsjaad Idriss Déby speelt immers een sleutelrol in de Franse Afrikapolitiek. In dit geval maakte Sabiex gebruik van de lakse controle op het eindgebruik van de Waalse regering (wapenexport is sinds 2003 een regionale bevoegdheid in België), want controle op het eindgebruik van de levering staat wel degelijk in de huidige Belgische wapenexportwet ingeschreven. Dit soort ontwijkingsmanoeuvres zouden echter de regel kunnen worden doordat richtlijn 2009/43/EG elke controle op eindgebruik binnen de EU dreigt te laten vallen. Waar vroeger elke uitvoer van militair materieel onderworpen werd aan een individuele vergunning, wordt dit nu de uitzondering in Europa. De richtlijn voorziet in een nieuw vergunningsstelsel: de algemene vergunning. Dit wordt eigenlijk een soort reglementering waarbij aan bepaalde categorieën van gebruikers (de bedrijven actief op de defensiemarkt) de toelating gegeven wordt om aan bepaalde categorieën van bestemmelingen, sowieso bepaalde goederen te leveren. De algemene vergunning dekt dus een hele reeks leveringen, waar voordien per levering een aparte vergunning nodig was. Er moet ook geen melding van uitvoer van de aparte leveringen meer gedaan worden bij de nationale overheden. De enige verplichtingen van de bedrijven zijn: het melden van het eerste gebruik dat gemaakt wordt van de algemene vergunning en vervolgens een register bijhouden dat de overheid in staat stelt om de naleving van de reglementering na te gaan. Probleem is dat in die registers enkel de onmiddellijke bestemmelingen van de leveringen opgenomen worden. Informatie over de eigenlijke eindgebruikers zal er niet in terug te vinden zijn. De overheid verliest zo elk zicht op waar het op haar grondgebied geproduceerd militair materiaal naartoe gaat. Daarmee wordt ook een bijsturend beleid onmogelijk wanneer dat materiaal uiteindelijk op problematische bestemmingen zou belanden. Zo zouden de beslissingen die de laatste jaren getroffen zijn door de Vlaamse overheid m.b.t. het beperken of 'on hold' zetten van de uitvoer naar Israël of het Midden-Oosten veel moeilijker uitvoerbaar worden.
Vlaams wapenexportdecreet
De Europese richtlijn laat aan de individuele EU-lidstaten wel de ruimte om controle te behouden op de wederuitvoer van hun militair materiaal door een andere lidstaat. Stel dat een Vlaams bedrijf eerst aan een Frans bedrijf levert, en dit Frans bedrijf vervolgens naar een land buiten de EU uitvoert. Zonder bijkomende voorwaarden zal de Vlaamse overheid nooit van die wederuitvoer afweten, omdat in de registers van het Vlaamse bedrijf enkel de Franse bestemmeling vermeld zal zijn. Lidstaten kunnen het toepassingsgebied van de algemene vergunningen beperken door 'wederuitvoerverbintenissen' of 'informatieverplichtingen' te koppelen aan die vergunningen. Als aan de algemene vergunning van het Vlaamse bedrijf uit het net genoemde voorbeeld een wederuitvoerverbintenis wordt gekoppeld, dan moet het Franse bedrijf eerst toestemming vragen aan de Vlaamse overheid vooraleer het kan uitvoeren naar een niet-Europese bestemming. Bij een informatieverplichting moet het Frans bedrijf de wederuitvoer melden aan de Vlaamse overheid, zodat die een zicht blijft houden op waar de Vlaamse militaire goederen naar toe gaan en eventueel het vergunningsbeleid kan bijsturen. De gaten in het wapenexportbeleid vallen dus te dichten, tenminste als de politieke wil daarvoor bestaat. En laat dit nu net het probleem zijn. Met het wapenexportdecreet dat momenteel voorligt in het Vlaams parlement, zal het grootste deel van het militair materiaal geproduceerd in het Vlaamse Gewest, het gebied verlaten zonder dat de eindgebruiker gekend is. Dit is een beleidskeuze! De Vlaamse beleidsmakers kiezen ervoor om hun onverantwoordelijkheid te organiseren en wetmatig vast te leggen. Dit ontwerpdecreet lijkt vooral neer te komen op de betere struisvogelpolitiek uit economisch-commerciële overwegingen. Met militair materieel valt geld te verdienen en om de eigen defensie-industrie rendabel te houden, moet die uiteraard kunnen exporteren. Tegelijk zijn mensenrechtenschendingen en oorlog nu eenmaal nauw verweven met het bezit van wapens en de handel daarin. In de Belgische wetgeving wordt daarom een poging gedaan om beide belangen in evenwicht te brengen door het formuleren van exportcriteria die moeten bepalen wanneer niet uitgevoerd mag worden. Deze evenwichtsoefening is in de praktijk een mager beestje, maar de toepassing ervan nog meer. Voor de regionalisering van de wapenhandel kunnen we stellen dat de exportcriteria in de wetgeving amper werden toegepast en dat economische motieven systematisch de overhand hadden. De overheid kwam hier vaak mee weg door het gebrek aan transparantie. Zolang niemand weet welke uitvoervergunningen precies verleend worden, kan dit vergunningsbeleid ook moeilijk bekritiseerd worden. Niet de exportcriteria in de wetgeving, maar de schandalen die toch naar boven komen drijven, bepalen dan de grenzen van het wapenexportbeleid. Na de regionalisering van de bevoegdheid wapenhandel (2003) voerde de toenmalige minister Moerman een grotere transparantie in, wat er alvast voor zorgde dat het tenminste gezien kan worden als er een loopje genomen wordt met de exportcriteria. Deze maatregel bleek een cruciaal instrument om een betere naleving door de overheid van de wapenhandelwetgeving te garanderen. De criteria zijn nog altijd zeer creatief interpreteerbaar, maar vormen nu tenminste een reëel element in de besluitvorming. Het Vlaamse exportbeleid blijft ondertussen zeer liberaal, maar er werden tenminste enkele grenzen getrokken, bijvoorbeeld inzake de uitvoer naar Israël en nu ook naar enkele landen in het Midden-Oosten. Het nieuwe Vlaamse decreet voor wapenexport maakt hier weer komaf mee. De exportcriteria worden weliswaar verstrengd, maar dit is louter ‘window-dressing’, aangezien deze criteria niet van toepassing zijn op het stelsel van de algemene vergunningen. Het grootste deel van de export binnen de EU door de Vlaamse defensie-industrie, zal via het systeem van de algemene vergunningen aan de exportcriteria en de transparantieregels onttrokken worden.
Catch-all clausule
Dat de Vlaamse regering mercantiele overwegingen voorrang geeft in het wapenexportbeleid, blijkt ook uit de opmerkingen van het kabinet van minister-president Peeters over de toepassing van de ‘catch-all clausule’. In de federale wet uit 1991 werd een catch-all clausule of ‘vangnetbepaling’ geformuleerd waardoor goederen die niet op de lijst van militaire goederen staan maar die wel een militaire eindgebruiker hebben, toch aan de vergunningsplicht onderworpen werden. (Dit kan bijvoorbeeld gaan over Vlaamse beeldschermen die in een ander land ingebouwd worden in pantserwagens. Een beeldscherm is op zich geen militair materiaal, maar de pantserwagen waar het deel van zal uitmaken uiteraard wel). De Europese richtlijn, waarin het Vlaamse ontwerpdecreet zal kaderen, maakt zo'n vangnetbepaling onmogelijk voor de export binnen de EU, maar de clausule blijft wel in de Vlaamse wetgeving staan voor de uitvoer naar landen buiten de EU. De catch-all is uiteraard een doorn in het oog van de defensie-industrie en er worden veel mythes over verkocht. Zo zou tot vervelens toe voor allerlei gewone verbruiksgoederen een wapenexportvergunning aangevraagd moeten worden. Wie de verslagen op de website van de dienst Controle Strategische Goederen nakijkt, zal zien dat het hier wel degelijk om specifiek voor de militaire markt ontwikkelde producten gaat. In de praktijk betreft het meestal visualisatieschermen, luchthavenverlichting en telecommunicatieapparatuur. Bijvoorbeeld de speciaal voor militaire toepassingen ontwikkelde schermen van het bedrijf Barco vallen onder deze catch-all bepaling en maken zowat de helft van de Vlaamse wapenexport uit. Barco mag dan wel een grotendeels civiel bedrijf zijn, het ontwikkelt en produceert ook een reeks producten specifiek voor de militaire markt, zoals de speciaal versterkte schermen die ingebouwd worden in Patriot-installaties, pantserwagens van MBDA, controle-installaties voor Predator onbemande vliegtuigen, onderzeeërs, radarinstallaties op schepen, besturingssystemen in militaire helikopters en vliegtuigen. Die schermen gaan voor een groot deel naar de VS en blijven dus aan de exportregels onderworpen. Tenminste, als de Vlaamse regering de toepassing van de catch-all bepaling in het nieuwe decreet niet compleet uitholt. En dit is wat het kabinet van minister-president Peeters graag zou doen. Het wil ook aan Barco de nodige duisternis gunnen om zonder scrupules op de defensiemarkt te kunnen opereren. Voor deze beleidskeuze valt geen Europese paraplu op te steken. Het is een zuivere keuze om een reeks voor de militaire markt geproduceerde producten niet meer aan exportcontrole te onderwerpen. Wat hetzelfde is als de weigering om nog na te gaan of die export problemen oplevert inzake mensenrechten of conflictpreventie. Dat Barco indien nodig bereid is om een loopje te nemen met de wapenhandelwetgeving, blijkt onder meer aan de ontwikkeling van het bedrijf (in samenwerking met het Israëlische Elbit) van een geavanceerde vluchtsimulator voor het Israëlisch leger. Met deze vluchtsimulator kunnen 8 piloten tegelijk bombardementsvluchten in formatie oefenen. De officiële versie is dat die vluchtsimulator in de VS werd ontwikkeld en geproduceerd, en dus onder de Amerikaanse exportwetgeving valt. Feit is wel dat het prototype in Vlaanderen werd gebouwd en hier ook beoordeeld werd door vertegenwoordigers van het Israëlisch leger. Zulke hand- en spandiensten zijn ook vergunningsplichtig. Tenminste als de Vlaamse regering niet te laks controleert, want pas toen de vredesbeweging ophef maakte over deze vluchtsimulator is de Vlaamse regering begonnen met de effectieve toepassing van de wetgeving op dergelijke diensten. Het zijn dit soort bedenkelijke contracten waaraan vrij baan gegeven wordt met de uitholling van de catch-all clausule. Aangezien de toepassing van de wapenhandelwetgeving nu reeds zeer liberaal is, zal het droppen van elke substantiële exportcontrole op de defensie-industrie en het terug onzichtbaar maken van de handel, vooral extra contracten opleveren waar een geurtje aanzit, contracten die zelfs in het huidige soepele beleid geen vergunning zouden krijgen zonder de bevoegde minister in de problemen te brengen. De Vlaamse regering wil de Europese richtlijn op zodanige wijze omzetten, dat ze zo min mogelijk verantwoordelijk is voor het verlenen van vergunningen. En wie niet moet beslissen kan ook geen schandalige of illegale beslissingen treffen. Het resultaat van het nieuwe Vlaamse decreet is voorspelbaar: de export van defensiegerelateerd materieel zal volgens de officiële statistieken spectaculair dalen, maar niet volgens de orderboekjes van de Vlaamse industrie. En we zullen niet lang hoeven te wachten op het eerste schandaal.
Hans Lammerant is stafmedewerker bij Vredesactie, www.vredesactie.be
Dit artikel verscheen ook in Vrede - n° 415 | mei juni 2012
Kent u Vrede nog niet?
Vraag een gratis proefnummer aan, of neem een abonnement en maak dit tijdschrift mee mogelijk.