Analyse van het EU Buitenlands en Veiligheidsbeleid & Veiligheids- en Defensiebeleid

A. Opmerkingen van meer algemene aard

De Grondwet

De tekst die de conventie heeft voorbereid draagt de titel 'Verdrag tot vaststelling van een grondwet'. In de preambule staat verder nog dat de leden van de conventie "namens de burgers en de staten van Europa deze Grondwet hebben opgesteld"ﾝ.

Een echte grondwet gaat over grondregels die burgers binden en die verder worden uitgewerkt met een gewone wetgeving. Het is wat misplaatst om de gehele tekst als 'Grondwet' te benoemen:

1. omdat niet alleen burgers, maar ook staten worden gebonden door deze tekst

2. omdat een grondwet over fundamentele grondregels gaat. Zaken als 'Concurrentievermogen' of 'Bewapeningsagentschap' grondwettelijk vastleggen is een gevaarlijk iets, want zorgt voor het vastleggen van ideologische of economische belangen in grondregels.

Het is daarom beter om zeker deel III gewoon verdrag te noemen en uit de eigenlijk grondwet te lichten.

De conventie

1. Gewoonlijk verlopen veranderingen van verdrag via een IGC (intergouvernementele Conventie). Het is alvast een goede zaak dat men voor de procedure van een conventie heeft gekozen, vooraleer de discussie op het IGC te voeren. Hoewel teksten en amendementen publiek consulteerbaar waren, bleef het nog een te gesloten zaak van een politieke elite. Zo zaten officieel in de Belgische conventie weliswaar twee leden van het nationaal parlement, maar beiden waren voorzitter van de grootste regeringspartijen (Karel De Gucht en Elio Di Rupo)

2. De werkgroep defensie (VIII) stond duidelijk niet open voor visies vanuit de vredesbeweging. Het militair-industrieel complex daarentegen was oververtegenwoordigd. Een derde van de geraadpleegde deskundigen waren vertegenwoordigers van de defensie-industrie of militaire agentschappen. Nog een deel was afkomstig van militaire bondgenootschappen, leger of defensieministeries. De vredesbeweging werd niet uitgenodigd. Zoals we verder zullen zien is het resultaat dan ook een sterk gemilitariseerde invulling van het veiligheids- en defensiebeleid

De tekst en samenstelling

Een grondwet is er voor de burger. Bovendien was het volgens de Verklaring van Laken de bedoeling om de Unie 'democratischer en transparanter' te maken. Rond democratie zijn er via de co-beslissingsprocedure duidelijk stappen vooruit gezet. Inzake transparantie is deze Grondwet een slecht voorbeeld. De formuleringen zijn dikwijls ontoegankelijk en weinig leesbaar. Maar bovenal is de structuur complex. Om bijvoorbeeld het Buitenlands en Veiligheidsbeleid (GBVB) en het Veiligheids en Defensiebeleid (GVDB) te doorgronden moet je de stukken als een puzzel bij elkaar rapen.

B. Kritiek op het Veiligheids- en Defensiebeleid

De beginselen van het VN-Handvest

1. Op verschillende plaatsen in de GW zijn er verwijzingen dat het buitenlands optreden van de EU moet verlopen met "inachtneming van de beginselen van het Handvest van de Verenigde Naties"ﾝ. (Deel I artikel 3 punt 4) Dit doet denken aan de discussie die er was op de bijeenkomst in Washington over het Nieuw Strategisch Concept van de NAVO en de niet-artikel 5 opdrachten (het optreden buiten het Navo-grondgebied). Het Franse voorstel om de zinsnede "onder het gezag van de Veiligheidsraad"ﾝ toe te voegen moest onderdoen op het vagere "de doelen en principes van het Handvest van de VN"ﾝ (de VS stelde zijn veto op het Franse voorstel). We wijzen ook op de interpretatie van Hoge vertegenwoordiger van het Buitenlands Beleid Javier Solana (Irish Times 23/09/03): "De primaire verantwoordelijkheid voor internationale vrede en veiligheid rust bij de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties. Maar we moeten bereid zijn om de geschikte actie te ondernemen wanneer de principes van het Handvest van de VN worden geminacht."ﾝ Daarin wordt dus impliciet een optreden zonder mandaat in het vooruitzicht gesteld. Ook de EU moet het Internationaal recht respecteren. Daarom moet er in de GW gekozen worden voor een minder dubbelzinnige vermelding zoals "in overeenstemming met het Handvest"ﾝ. Verder is het aangewezen om expliciet het soevereiniteitsprincipe te herhalen zoals dat in het Handvest staat vermeld. Randbemerking: Hoewel dit niet rechtstreeks met de EU-grondwet te maken heeft blijft het probleem bij verwijzingen naar de VN-Veiligheidsraad als mandaatverlener van de VN, dat die op dit ogenblik teveel de belangen en macht van de grote naties weerspiegelt. Een democratisering en hervorming van de VN is absoluut noodzakelijk, zoniet levert het primaat van een VN-mandaat in de Grondwet problemen.

2. Hoewel er in deel I artikel 3 punt 4 een referentie staat naar de EU-verantwoordelijkheid voor vrede en veiligheid is het beter om – de actualiteit van Afghanistan en Irak in het achterhoofd – ook "het verbod op oorlog"� te formuleren voor de aanpak van politieke en economische geschillen (naast het soevereiniteitsprincipe)

Begripsverwarring over 'defensie'

"Het gemeenschappelijk Veiligheids- en defensiebeleid omvat de geleidelijke bepaling van een gemeenschappelijk defensiebeleid van de Unie" (deel I art. 40 punt 2). Zolang de Europese Raad geen beslissing genomen heeft voor een gemeenschappelijke defensie valt de EU terug op "wederzijdse defensie"ﾝ, waarin bij aanval op een grondgebied van een lidstaat andere leden hulp en bijstand kunnen verlenen. Dit gebeurt dan wel in nauwe samenwerking met de NAVO (artikel 40 punt 7). Ook is er een solidariteitsclausule (art 42) over bijstand in geval van terroristische aanval. Art 40 punt 2 is een uit het vroegere Verdrag van Maastricht overgenomen bepaling. Maar daarover bestaat bij de bevolking heel veel verwarring. De opdrachten in het kader van een GVDB staan in deel III art 210 uitgebreid vermeld. Het gaat om een uitbreiding van de vroegere Petersbergtaken (van vredeshandhaving en vredesstichting nu ook naar ontwapeningsoperaties; en het geheel kan passen in de bestrijding van het terrorisme) die uitsluitend te maken hebben met een optreden buiten het grondgebied van de EU. Het woord "defensie" staat echter letterlijk voor 'verdediging' van het grondgebied. Voor de burger creëert dit ontzettende verwarring. Dat blijkt duidelijk uit de Eurobarometer van 2001 . Uit deze bevraging lijkt op het eerste zicht dat de Europese burger gewonnen is voor een GVDB (73 %). Maar op de vraag over hoe dat defensiebeleid moet worden ingevuld komt een ander resultaat uit de bus. De taak 'bescherming van het grondgebied', waarover de EU vooralsnog geen bevoegdheid beschikt, ziet 71 % van de bevraagden zitten. Humanitaire missies daarentegen kan maar op de instemming rekenen van 48 %. Deelname aan VN-vredesmissies slechts 34 % en niet VN-missies amper 15 %. M.a.w. er is slechts een minderheid van de Europese burger gewonnen voor de uitvoering van de taken zoals bepaald in art 210. Terwijl klassieke defensie dan weer wel op een grote meerderheid kan rekenen. Als vredesbeweging stellen we al lang dat onze politieke leiders de bevolking zand in de ogen strooien. Het gaat immers zonder meer om een "interventiebeleid"ﾝ

Terrorismebestrijding glijbaan voor militaire steun aan autoritaire regimes?

De uitgebreide Petersbergtaken worden tot grondregel verheven en in een grondwet ingeschreven. Maar volgende passage in artikel III-210 lid 1 gaat wel heel erg ver: "Al deze taken kunnen tot de strijd tegen het terrorisme bijdragen, ook door middel van steun aan derde landen om het terrorisme op hun grondgebied te bestrijden."ﾝ Een terugblik in de Belgische actualiteit leert ons tot wat dit kan leiden. Het gaat immers om een vertaling van de steun zoals minister van Buitenlandse Zaken Louis Michel die heeft bepleit in de wapenhandel met Nepal: volgens dit artikel is het legitiem om troepen te sturen om de autoritaire monarchie in Nepal in het zadel te houden. Historische of actuele gevallen zoals Vietnam, El Salvador, Filippijnen en Turkije kunnen allemaal op dit onderdeel gebasserd worden. Dit is met andere woorden een uitermate breed mandaat dat de EU toestaat om in te grijpen in e"ﾝen burgeroorlog. Beperkingen voor dergelijke extraterritoriale militaire operaties worden zelfs niet genoemd.

De minister van Buitenlandse Zaken

Artikel 27 introduceert de minister van Buitenlandse Zaken. "Deze voert het GBVB van de Unie"ﾝ. Hij/zij is ook vice-voorzitter van de Europese Commissie (art 27 punt 3) en zit de Raad Buitenlandse Zaken voor (art 23 punt 2). Alleen binnen het bestek van zijn/haar verantwoordelijkheden in de Commissie is hij/zij onderworpen aan de procedures van de Commissie (belangrijk bijvoorbeeld v.w.b. de controle door het Europees Parlement) Er is ondertussen nogal wat discussie over de post van de minister van Buitenlandse Zaken. Het gaat zeker nog niet om een verworvenheid. Vraag is wat nu juist de afgebakende bevoegdheden zullen worden. Volgens art 21 punt 2 is de voorzitter van de Europese Raad (die andere nieuwe functie) ook verantwoordelijk voor de "externe vertegenwoordiging van de Unie in aangelegenheden die onder het GBVB vallen"ﾝ, zij het "onverminderd de verantwoordelijkheden van de minister van Buitenlandse Zaken van de Unie"ﾝ. Daar komt nog bij dat ook binnen de Commissie nog buitenlandse bevoegdheden bestaan. Het is niet ondenkbaar dat er tussen die verschillende functies bevoegdheidsconflicten zullen ontstaan.

De Parlementaire controle

Gezien het GBVB en GVDB intergouvernementeel wordt gehouden is het Europees Parlement (EP) niet bevoegd. Wel wordt het EP "regelmatig geraadpleegd over de voornaamste aspecten"ﾝ en op de "hoogte gehouden van de ontwikkelingen"ﾝ (Deel I art. 39 punt 6, art. 40 punt 8 en art III art 205 punt 1). Verder is er een tweejaarlijks debat voorzien (art. III 205 punt 2) Daarmee komen we in een situatie dat heel wat wetgevend werk verder zal verricht worden binnen de Raad. Die krijgt krachtens art III 195 lid 3 de volledige wetgevende en uitvoerende bevoegdheid over het GBVB. Defacto is de parlementaire controle zoals in het verleden nihil omdat op het nationaal niveau de parlementairen een elementair gebrek aan kennis, middelen of interesse betonen. Ook tijdens een operatie verleent de ontwerpgrondwet aan de Raad van Ministers de volledige wettelijke bevoegdheid (Art III-198 lid 1): "wanneer een internationale situatie een operationeel optreden van de Unie vereist, neemt de Raad van Ministers de nodige Europese besluiten. In die besluiten worden de doelstellingen, draagwijdte, de middelen welke de Unie ter beschikking dienen te worden gesteld, en de voorwaarden voor de uitvoering van het optreden omschreven, alsmede zo nodig, de duur ervan."ﾝ Het parlement komt in deze niet tussen. Los van de kritiek op het interventiebeleid, kan dit zwaar democratisch deficit gedeeltelijk worden weggewerkt door medebeslissingsrecht te voorzien op het Europees niveau. Vooralsnog zijn verschillende lidstaten daar absoluut niet voor te vinden. In dat geval zou er vanuit de nationale parlementen een soort tweede assemblee kunnen komen die de externe controle versterkt (zoals dat trouwens bij de WEU het geval is).

De gestructureerde samenwerking

Het unanimiteitsprincipe wordt voor het GBVB en GVDB behouden. Maar daar wordt alvast een gedeeltelijke mouw aan gebreid via het systeem van een "gestructureerde samenwerking binnen het kader van de Unie"ﾝ (art 40 lid 6 en uitgewerkt in artikel III-213)). Er verandert niets aan het feit dat de interventiebeslissingen zelf gebeuren op basis van de unanimiteitsregel. Maar de aard van het optreden van enkele lidstaten via gestructureerd verband, zal de identiteit dragen van het geheel, wat gevolgen heeft voor de EU bij bv. hardhandig of misbruik van optreden. Daar kunnen niet-deelnemers volgens lid 3 van artikel III - 213 van het ontwerp dus in principe niet op tussenkomen tenzij via een vraag tot deelname aan de samenwerking. M.a.w. lidstaten die niet deelnemen aan de gestructureerde samenwerking zullen in principe voor operationeel gedeelte van de interventie niet langer een blokkeringsmogelijkheid hebben ook al zijn ze niet akkoord met de manier waarop de interventie wordt aangepakt. Het gaat immers volgens art III -213 om een exclusieve club waarbij aan de "vaststelling van de besluiten uitsluitend deelgenomen (wordt) door de leden van de Raad die de lidstaten vertegenwoordigen welke aan de gestructureerde samenwerking deelnemen."ﾝ

Grondwettelijk verankeren van het Bewapeningsagentschap

De prominente aanwezigheid van de defensie-industrie in de werkgroep VIII van de Conventie is er waarschijnlijk niet vreemd aan dat er veel ruimte is vrijgemaakt voor een Europees Bureau voor Bewapening, Onderzoek en Militaire vermogens. Het is vreemd dat een dergelijk agentschap in een grondwet wordt ingeschreven. Gezien de taken van dit agentschap heeft het er veel van weg dat de belangen van de defensie-industrie grondwettelijk worden vastgelegd terwijl een heel pak andere instituten (al dan niet op te richten) niet op die belangstelling kunnen rekenen (civiele veiligheidsinstellingen bijvoorbeeld). Veel vragen kunnen we ons ook stellen bij het feit dat de Europese ministers van Defensie en hun 10 collega's van de toe te treden lidstaten een al dan niet goedkeuring van de grondwet niet hebben afgewacht. Ze hebben reeds onlangs beslist dat er vanaf januari 2004 een oprichtingsteam komt dat de installatie van een bewapeningsagentschap moet voorbereiden tegen de zomer van 2004. Het geheel van maatregelen komt erop neer dat men een Europees militair-industrieel complex (MIC) aan het opbouwen is. In een dergelijk MIC vormt de staat de kern, en dat via een bewapeningsagentschap dat ook "maatregelen kan nemen om de industriële en technologische basis van de defensiesector te verbeteren". Er is zelfs een expliciete verplichting tot bewapening opgenomen in de grondwet. De tekst zegt letterlijk: "De lidstaten verbinden zich ertoe hun militaire vermogens geleidelijk te verbeteren" (art I- 40 lid 3). Het creëren dus van dergelijk agentschap, het feit dat een Minister van Buitenlandse Zaken de uitvoering van het beleid coördineert, het feit dat intussen een interventieleger (als gevolg van Helsinki) operationeel is, dat er een Europees Militair Commando bestaat en een Politiek en Veiligheidscomité, dit alles maakt dat vanuit de overheid alles in stelling is gebracht om het MIC te laten functioneren. Vanuit de vredesbeweging zien we in dergelijke ontwikkeling de geconcretiseerde wil om conflicten militair aan te pakken en dus als een negatie van geweldpreventie.

Niets over GeweldpreventieZelfs met een vergrootglas is er amper iets terug te vinden over geweldpreventie en mogelijke gespecialiseerde instellingen. Soms krijg je wel een mogelijke verwijzing: "Het GVDB voorziet de Unie van een operationeel vermogen dat op civiele en militaire middelen steunt"(art 40 pt1). Dit wordt echter nergens concreet uitgewerkt. Dat contrasteert erg met de gedetailleerde militaire invulling van het GVDB. Er is wel een luikje ontwikkelingssamenwerking, maar geen expliciete verwijzing naar geweldpreventie. Enkel in Artikel III 193 zijn er enkele zeer algemene bepalingen van wat we onder geweldpreventie zouden kunnen vatten (art III 193 punt 2b, 2c en 2d) zonder evenwel concreet te worden qua procedures en instellingen. Voor de rest is er niets meer terug te vinden in het hele in deel III geformuleerde beleid inzake extern optreden.

Sterke verankering van de NAVO

De sterke verankering met de NAVO wordt ook in de grondwet op verschillende plaatsen bevestigd. Artikel I -40 stelt: "bij de totstandbrenging van een hechtere samenwerking op het gebied van wederzijdse defensie werken de deelnemende lidstaten nauw samen met de Noortd Atlantische Verdragsorganisatie"ﾝ. Dat kan problematisch worden omdat een prominent lid van de NAVO, de VS, zich tegelijk zeer argwanend opstelt ten aanzien van de Europese plannen inzake militaire veiligheid en zo goed als niets moet weten van een gemeenschappelijk defensie zoals in art. 40 verwoord. Als vredesbeweging stellen we al lang dat de NAVO een instelling is die moet ontbonden worden gezien haar agressieve militaire doctrine (niet-art 5 en haar rol in Joegoslavië en Afghanistan) en haar rol op vlak van de proliferatie van kernwapens. Een ander probleem van artikel 1-40 is dat het de vrees bevestigt dat de goedkeuring van de EU-grondwet door niet-NAVO-leden er op neerkomt dat zij het statuut zullen krijgen van half-lidmaatschap van de NAVO.