Woorden doen ertoe. Zelfs al denken we dat we iets terloops gezegd hebben, of iets dat niet zo belangrijk was. Woorden kunnen je later achtervolgen.
Punt 23 van de slotverklaring van de ministeriële NAVO-top in Boekarest in 2008 stelde: “De NAVO verwelkomt de Euro-Atlantische aspiraties van Oekraïne en Georgië voor lidmaatschap van de NAVO. We hebben vandaag afgesproken dat deze landen lid zullen worden van de NAVO”. 10 jaar later, op een samenkomst van Ruslands ambassadeurs en permanente vertegenwoordigers, waarschuwde president Vladimir Poetin voor een eventueel lidmaatschap: “We zullen reageren op dergelijke agressieve stappen, die een rechtstreekse bedreiging vormen voor Rusland...”.
Na gesprekken tussen de presidenten Biden en Poetin deze december, rapporteerde de ‘Moscow Times’ dat de Russische minister van Buitenlandse Zaken erop aandrong dat de Verenigde Staten de deur naar NAVO-lidmaatschap voor Oekraïne en Georgië formeel zou sluiten. “In het fundamenteel belang van de Europese veiligheid is het nodig om terug te komen op de beslissing van de NAVO-top in Boekarest dat ‘Oekraïne en Georgië NAVO-leden zullen worden’”, citeert men de Russische minister van Buitenlandse Zaken.
Rusland dringt erop aan dat de VS de deur naar NAVO-lidmaatschap voor Oekraïne en Georgië formeel zou sluiten.
Het Russische ministerie van Buitenlandse Zaken had in 2018 al betoogd dat “de mondelinge belofte aan Sovjet-president Gorbatsjov om de NAVO niet uit te breiden naar het Oosten in ruil voor de instemming van de Sovjet-leider met de aansluiting van Oost-Duitsland bij West-Duitsland, flagrant geschonden werd en de bron is van het huidige conflict tussen Rusland en het Westen”.
Een gesproken belofte is echter iets anders dan een geschreven verklaring, al moet de geschreven belofte in perspectief geplaatst worden. Punt 23 van de Boekarest Verklaring, dat een toekomstig NAVO-lidmaatschap beloofde aan Oekraïne en Georgië, komt pas na punten over: het opstarten van toetredingsgesprekken met Albanië en Kroatië; lof voor de NAVO-troepen in Afghanistan en Kosovo, NAVO’s capaciteit om terrorisme te bestrijden; bezorgdheid over de situatie in Darfoer; de assistentie van de NAVO aan het Iraakse volk; en een eventuele invitatie aan de voormalige Joegoslavische republiek Macedonië nadat het de problemen met zijn benaming had opgelost.
Er moet een gevoel van zelfgenoegzaamheid en verwaand vertrouwen geheerst hebben tijdens de bijeenkomst in Boekarest in 2008. Zowel het Warschaupact (het militair bondgenootschap van communistische landen) als de Sovjet-Unie waren bijna 20 jaar eerder opgehouden te bestaan. De grote vijand waartegen de NAVO werd opgericht, was verdwenen. De Koude Oorlog was voorbij. Het Ijzeren Gordijn was gevallen.
De slotverklaring van de top van 2008 leest meer als een bevestiging van een raison d’étre voor de NAVO en een blik op de toekomst, dan als een strategisch plan tegen een gevreesde vijand. “Wij
de staatshoofden en regeringsleiders van de lidstaten van het Noord-Atlantisch Bondgenootschap, zijn vandaag bijeengekomen om onze Alliantie uit te breiden en onze capaciteit om de bestaande en opkomende veiligheidsdreigingen van de 21ste eeuw het hoofd te bieden, te versterken”, begon de Verklaring. Het was belangrijk om het voortbestaan van de NAVO te rechtvaardigen, evenals wat het zou gaan doen in de toekomst. Logischerwijs moesten de NAVO-leiders de voor de hand liggende vraag beantwoorden: Zou de NAVO niet ontbonden moeten worden nadat het Warschaupact al lang verdwenen was?
Vanuit Moskou’s perspectief is de oostelijke uitbreiding van de NAVO altijd in strijd geweest met de belofte aan Gorbatsjov. Vandaag trekken de Russen een rode lijn wat Oekraïne en Georgië betreft. Maar in 2008, had de NAVO al een pak voormalige leden van het Warschaupact opgeslokt zoals Hongarije, Polen en de drie Baltische staten. Waarom die hardere houding vandaag?
Vanuit Moskou’s perspectief is de oostelijke uitbreiding van de NAVO altijd in strijd geweest met de belofte aan Gorbatsjov.
Een voor de hand liggend antwoord is dat Poetin zich assertiever voelt. Maar veel belangrijker is de premisse van NAVO-troepen aan zijn grens. Om deze angst te begrijpen, moeten we teruggaan tot de Cubaanse rakettencrisis van 1962. De Verenigde Staten dreigde toen met een nucleaire oorlog toen de Sovjet-Unie raketten installeerde in Cuba, zo’n 145 km ten zuiden van Florida, als reactie op de plaatsing van VS-raketten in Turkije (dat toen aan de Sovjet-Unie grensde) en Italië.
Rusland vreest dat Westerse troepen direct aan zijn grenzen gestationeerd zullen worden als Georgië en Oekraïne de NAVO vervoegen, hoewel Letland en Estland ook NAVO-leden zijn en aan Rusland grenzen. Dit is de reden voor de Russische activiteit aan de oostelijke grens met Oekraïne, evenals voor de overname van de gebieden Zuid-Ossetië en Abchazië in Georgië.
Het is ook belangrijk om eraan te herinneren dat de oplossing voor de Cubaanse rakettencrisis gevonden werd in de verwijdering van de Amerikaanse Jupiter-raketten uit Turkije in ruil voor de verwijdering van de Sovjet-raketten uit Cuba.
Twee conclusies uit de huidige situatie. Kan de NAVO niet gewoon stellen dat Georgië en Oekraïne nooit NAVO-leden zullen worden? Waarschijnlijk niet. Dat zou betekenen dat het moet terugkomen op punt 23 en wordt in zekere zin de onafhankelijkheid van beide landen ontzegd. Een andere mogelijkheid zou het garanderen zijn dat er geen aanvalswapens en troepen gestationeerd zullen worden aan de Russische grens. Net zoals de raketten Cuba en Turkije verlieten, zou een gelijkaardige regeling uitgewerkt kunnen worden.
Onderhandelingen tussen de Verenigde Staten en Rusland over de toekomst van Oekraïne, Georgië en de NAVO zijn aan de gang. Afgaand op de herhaalde verklaringen vanuit Moskou, lijdt het geen twijfel dat punt 23 een groot twistpunt is geworden. Ik heb het gevoel dat het geen groot knelpunt was in Boekarest. Het was tenslotte alleen maar punt 23, maar woorden doen ertoe en hun gevolgen zijn vaak niet te overzien.
Dit artikel verscheen eerder op Counterpunch.
