Het is dus een goed moment om de relevantie van het NPV te onderzoeken en zelfs de idee te overwegen om het verdrag in zijn geheel te laten vallen ten gunste van het spiksplinternieuwe Verdrag inzake het Verbod op Nucleaire Wapens (2017), ook gekend als het Verbodsverdrag. Op het gevaar af schromelijk te vereenvoudigen, streeft het ene verdrag het afstoppen van de verdere verspreiding van kernwapens na, terwijl het andere verder gaat en er volledig van af wil. Dat verschil wordt weerspiegeld in de formele titels van de verdragen.

Waarom zouden we het eerste verdrag droppen ten voordele van het laatste? Laten we naar de geschiedenis kijken om deze vraag te beantwoorden. In de halve eeuw dat het NPV bestaat, is het bredere doel ervan -het beperken van de verspreiding van kernwapens- gecorrumpeerd. Staten die nucleaire wapens bezitten hebben het NPV gebruikt om hun eigen arsenalen te legaliseren en alle andere bezitters van nucleaire wapens te criminaliseren. Het resultaat is een eenzijdige en ambigue nucleaire orde die onstabiel, gevaarlijk en tegengesteld is aan de verwachtingen van de niet-kernwapenstaten die toetraden tot het NPV. De kernwapenstaten hebben tal van opportuniteiten verspild om te voldoen aan hun verplichtingen onder het verdrag. Zo lieten ze hun engagementen aangegaan tijdens de Herzienings- en Uitbreidingsconferentie van 1995 varen, zagen ze af van de conclusies van de Herzieningsconferenties van 2000 en 2010, en boycotten ze de multilaterale onderhandelingen -onder auspiciën van de VN- voor een wettelijk verbod op nucleaire wapens. Deze veronachtzamingen zijn het bewijs dat kernwapenstaten helemaal niet de intentie hebben om hun nucleaire wapens op te geven.

Bijgevolg wordt het misschien tijd dat staten die kernontwapening wel serieus nemen, overwegen om zich volledig terug te trekken uit het NPV. Lid blijven van het verdrag heeft enkel nut als het NPV een forum wordt voor een stelselmatige en tijdsgebonden overgang van de oude nucleaire orde -gebaseerd op de oneerlijke en cynische interpretatie van het NPV door de vijf officiële kernwapenstaten (China, Frankrijk, Rusland, het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten) om de status quo te handhaven- naar een nieuwe nucleaire orde, met als uitgangspunt: nucleaire wapens zijn illegaal voor iedereen.

'Hoeksteen' van wat?

Het NPV wordt vaak omschreven als de 'hoeksteen' van het nucleair non-proliferatie- en ontwapeningsregime. Deze metafoor roept het beeld op van een cruciale bouwsteen die een soort structuur rechthoudt - laten we zeggen een huis. De bedoeling van het NPV was het bouwen van een huis waarin nucleaire wapens uiteindelijk onwettelijk en illegitiem zouden worden. In het licht daarvan werden de niet-kernwapenstaten er op sleutelmomenten van de geschiedenis van het NPV van verzekerd dat het verdrag een blauwdruk is voor een wereld zonder nucleaire wapens. De zogenaamde legaliteit van nucleaire wapens in handen van de staten die nucleaire tests uitgevoerd hadden tot 1967, werd begrepen als een louter tijdelijke maatregel, bedoeld om de onderhandelingen voor nucleaire ontwapening gemakkelijker te maken. De idee was gebaseerd op een eerder voorstel gekend als de Ierse Oplossing – de notie dat het initieel beteugelen van de verspreiding van kernwapens het later onderhandelen van ontwapening uiteindelijk gemakkelijker zou maken omdat er dan om te beginnen al minder kernwapenstaten zouden zijn.

Het probleem schuilt hierin: het huis dat gebouwd werd (en nog altijd voortgebouwd wordt) is niet datgene dat de architecten beloofd hadden. In plaats daarvan maakten de kernwapenstaten gebruik van dit verdrag om te argumenteren dat hun arsenalen legaal en een soeverein recht zijn. Het gevolg is dat het NPV de hoeksteen werd van een hypocriete nucleaire orde waarin een aantal staten het bezitten van nucleaire wapens als legitiem beschouwen, terwijl ze dit soeverein recht aan andere staten verbieden. Deze orde werd door India als “nucleaire apartheid” bestempeld.

De oneerlijke interpretatie van het NPV leidde tot en versterkte diepgewortelde nucleaire militair-industriële complexen. Bovendien heeft deze orde structureel bijgedragen aan de proliferatie, wapenwedlopen, de voortzetting van conflicten die al lang geleden opgelost hadden moeten worden (zoals Korea en Kasjmir), oorlog onder het mom van de bestrijding van proliferatie (Irak in 2003 en waarschijnlijk Iran in de nabije toekomst) en onaanvaardbare nucleaire risico's (van hair-trigger alarmen en accidenten tot terrorisme). Vier van de vijf kernwapenstaten zijn zelfs niet meer bereid om het Reagan-Gorbachev principe te onderschrijven – de idee dat nucleaire oorlogen niet gewonnen kunnen worden en dus nooit uitgevochten mogen worden. Dit alles dreef waarnemers zoals de voormalige gouverneur van Californië Jerry Brown en nucleair expert William Potter ertoe te concluderen dat “het moeilijk is om het vertrouwen te blijven handhaven in de toekomst van het NPV”.

Hoewel het huis dat de afgelopen 50 jaar opgebouwd werd niet het gebouw is dat het NPV beloofd had, proberen de verdedigers van de nucleaire orde ons ervan te overtuigen dat we geduldig moeten blijven. Het huis, beweren zij, is simpelweg nog niet af. Het trage tempo van de nucleaire ontwapening wordt geweten aan het feit dat de wereld momenteel niet veilig genoeg is voor de eliminatie van nucleaire wapens. De Creatie van een Omgeving voor Nucleaire Ontwapening, een initiatief van de Verenigde Staten binnen het NPV-forum, is het recentste excuus om de ontwapening uit te stellen door mythische vereisten voorop te stellen voor de implementatie ervan.

Kaartenhuis?

Artikel 6 van het NPV eist dat alle ondertekenaars -zowel staten met als zonder kernwapens- “te goeder trouw onderhandelingen nastreven over doeltreffende maatregelen met betrekking tot de snelle beëindiging van de nucleaire wapenwedloop en tot nucleaire ontwapening...”. Terwijl het hoogtepunt van de (kwantitatieve) nucleaire wapenwedloop hopelijk achter ons ligt, zijn er nog altijd 14.000 nucleaire wapens op aarde, elk met een vernietigingscapaciteit die gemiddeld veel hoger ligt dan de bom die op Hiroshima gedropt werd. Het gebruik van slechts een fractie van dit wereldwijde arsenaal volstaat om de wereld onherstelbaar te verwoesten.

Multilaterale onderhandelingen door 124 staten over nucleaire ontwapening -pas opgestart in 2017- werden geboycot door alle kernwapenstaten en de meeste van hun bondgenoten. Geen enkele kernwapenstaat heeft het Verdrag inzake het Verbod op Nucleaire Wapens ondertekend. Integendeel, alle kernwapenstaten gaan volledig de andere kant op en zijn bezig met wat ze “de modernisering” van hun nucleaire arsenalen noemen. De Verenigde Staten is bijvoorbeeld van plan om de komende 30 jaren 1,2 biljoen dollar (exclusief inflatie) te spenderen aan het moderniseren van nucleaire wapens en hun aflevermechanismen. De VS en Rusland, die samen meer dan 90% van alle nucleaire wapens bezitten, wijzen graag op bilaterale wapenbeheersingsverdragen als bewijs van hun stapsgewijze aanpak van nucleaire ontwapening. Ze hebben er echter weinig moeite mee om deze verdragen in een bevlieging op te zeggen als hen dat uitkomt. Dat was recent het geval met het Anti-ballistische Rakettenverdrag (ABM) en het INF-verdrag (verbod op de productie van nucleaire en conventionele grondraketten met een bereik van 500 tot 5500 kilometer). Dit alles is een aanfluiting van Artikel 6 van het NPV.

Een van de overeengekomen onderhandelingsrichtlijnen voor het NPV was dat het verdrag “een aanvaardbaar evenwicht van wederzijdse verantwoordelijkheden en verplichtingen voor nucleaire en niet-nucleaire staten” moet belichamen. Toch kwamen er in de loop der tijd discriminerende toevoegingen bij die de balans deden overhellen in het voordeel van de kernwapenstaten. De oprichting van het Zangger Commité en de 'Nuclear Suppliers Group' voeren bijvoorbeeld informele nucleaire exportcontroles in voor niet-kernwapenstaten, terwijl het Bijkomend Protocol van het Internationaal Atoomenergieagentschap (IAEA) deze staten extra vereisten oplegt om hun engagement voor non-proliferatie te bewijzen.

De niet-kernwapenstaten zijn lange tijd heel geduldig geweest. Iedere vijf jaar herinnerden ze de kernwapenstaten aan hun beloftes van ontwapening. Soms werden bijkomende beloftes gedaan door de kernwapenstaten. In 1995, tijdens de NPV-verlengingsconferentie, werden een Alomvattend Kernstopverdrag (CTBT) en een verdrag ter beteugeling van splijtstof beloofd, alsook onderhandelingen over de creatie van een massavernietigingswapenvrije zone in het Midden-Oosten. Vandaag is geen enkele van deze beloftes realiteit geworden (het CTBT is nog niet van kracht). Hetzelfde geldt voor gelijkaardige beloftes die gedaan werden tijdens de NPV-herzieningsconferenties van 2000 en 2010. De Verenigde Staten komt zelfs terug op eerdere beloftes – iets wat kritiek opleverde vanwege landen als Zweden, Zwitserland en NAVO-lidstaat Letland tijdens het NPV Prepcom 2019. Het uiteindelijk resultaat van deze Prepcom was een sterk signaal van de niet-kernwapenstaten aan de kernwapenstaten dat hun geduld begint op te geraken.

Laten we ook niet vergeten dat de enige kernwapenstaat in het Midden-Oosten (Israël) nog altijd geen deel uitmaakt van de 'hoeksteen' van het non-proliferatieregime. Het huidige regime omvat evenmin drie van de vier staten met nucleaire wapens in Azië, met name India, Pakistan en Noord-Korea. Kortom, een derde van alle kernwapenstaten valt helemaal niet onder het NPV, en de vooruitzichten dat deze staten lid zullen worden, zijn nihil. Tegelijkertijd vormen deze niet-officiële kernwapenstaten een permanente stimulans voor de verdere verspreiding van nucleaire wapens, in het bijzonder in het Midden-Oosten en Oost-Azië.

De nucleaire orde die gebouwd is op de beruchte 'hoeksteen' lijkt daarom eerder een kaartenhuis te zijn, klaar om om te vallen bij de volgende proliferatiegolf - die hoogstwaarschijnlijk zal plaatsvinden in het Midden-Oosten (Iran, Saoedi-Arabië en misschien Turkije en Egypte). De voormalige Canadese diplomaat Paul Meyers concludeert: “Het is een wonder dat het NPV nog enige geloofwaardigheid behoudt als een kader voor mondiaal nucleair bestuur”. Langs dezelfde lijnen vreest Harvard-academica Rebecca Davis Gibbons dat het NPV “zonder verandering, waarschijnlijk een tragere maar niet minder consequente dood tegemoet zal gaan”.

Hobbesiaanse wereld?

Veel waarnemers, zoals de Oekraïense geleerde Polina Sinovets, zijn bang voor het einde van het NPV omdat het zou kunnen leiden tot “een ware Hobbesiaanse nachtmerrie”, waarin de oude regels gelost worden en de nieuwe nog niet ontwikkeld zijn of nog niet door iedereen aanvaard worden.

Deze angst is ongerechtvaardigd om twee redenen. Ten eerste, zoals hoger uitgelegd, is het NPV niet langer de hoeksteen van het non-proliferatie- en ontwapeningsbeleid. Het is een obstakel geworden voor zijn eigen idealen, een klucht van loze beloftes. Hoe langer het blijft bestaan (zonder de vervulling van Artikel 6), hoe minder relevant en politiek inhoudslozer het wordt. We zijn sowieso op een punt gekomen waarop meer staten -misschien zelfs veel meer staten- zich uit het Verdrag zullen beginnen terugtrekken. Sommigen zullen dit doen omdat ze het beu zijn om niet respectvol behandeld te worden, anderen uit angst om het doelwit te worden van agressies op basis van gefabriceerde beschuldigingen van nucleaire proliferatie.

Ten tweede – en dit is iets waar veel waarnemers nog niet goed over nagedacht hebben- kan en zal het NPV hoogstwaarschijnlijk vervangen worden door het Verbodsverdrag. De meerderheid van de staten zouden, indien ze dit verdrag ondertekenen, gebonden zijn aan de verbodsbepalingen ervan en deze omvatten ook de veiligheidswaarborgen uit het NPV. Het Verbodsverdrag belichaamt alles waar het NPV oorspronkelijk voor stond en meer. Het biedt het noodzakelijke kader om te onderhandelen voor de verifieerbare eliminatie van nucleaire wapens wanneer kernwapenstaten toetreden.

Wat hebben staten die zich terugtrekken uit het NPV te verliezen? Niets. Integendeel, we zouden in een andere wereld leven waarin een discriminerend regime vervangen wordt door een regime waarin alle staten gelijk zijn – tenminste wat het bezit van nucleaire wapens betreft. Het zou een wereld zijn zonder een verdrag dat nucleaire wapens uiteindelijk legitimeert voor een kleine groep staten terwijl het de verwerving ervan door de meeste andere staten veroordeelt. Het zou een wereld zijn waarin nucleaire wapens en hun eigenaars beschouwd worden als paria-staten in het bezit van defensie-instrumenten die niet alleen inhumaan, immoreel en illegitiem zijn, maar van zodra het Verbodsverdrag van kracht is, ook illegaal zijn.

Valt het NPV te redden?

Als het oorspronkelijke doel van het NPV consequent doorgevoerd zou worden tot de logische uitkomst bereikt is, dan moet het verdrag vervangen of gewijzigd worden. Een wereld zonder nucleaire wapens heeft geen NPV nodig, omdat er geen (legale) kernwapenstaten zullen kunnen bestaan. Een dergelijke wereld heeft echter wel nood aan het systeem van veiligheidswaarborgen en controles dat het NPV heeft geïnstalleerd.

De enige manier waarop we er het nut van inzien dat staten lid blijven van het NPV is als het verdrag een dynamisch en tijdsgebonden forum wordt voor de stelselmatige transitie naar een nieuwe nucleaire orde waarin kernwapens illegaal zijn voor iedereen. Een dergelijke transitie zou beginnen met de toetreding van kernwapenstaten en hun bondgenoten tot het Verbodsverdrag of met het initiëren van onderhandelingen over een Conventie ter Eliminatie van Nucleaire Wapens. Op de NPV-herzieningsconferenties zou dan bepaald kunnen worden welke aspecten van dit verdrag overgenomen moeten worden in de nieuwe nucleaire orde – zoals veiligheidswaarborgen en manieren om kernwapenstaten die geen lid zijn van het NPV tot nucleaire ontwapening te brengen. Maar het is onvermijdelijk dat het NPV uiteindelijk vervangen wordt door een andere internationale overeenkomst – het Verbodsverdrag of een nieuw onderhandeld instrument- die nucleaire wapens verbiedt, hun eliminatie overziet en een universeel systeem installeert dat nucleaire geheelonthouding voor iedereen waarborgt.

Als kernwapenstaten niet snel inzien dat dit de enige weg vooruit is, blijft er rationeel gezien geen andere optie over voor staten die een wereld zonder kernwapens ambiëren dan het NPV de rug toe te keren.

Jolien Pretorius is professor Politieke Studies aan de Universiteit van de West-Kaap (Zuid-Afrika).

Tom Sauer is professor Internationale Politiek aan de Universiteit van Antwerpen.

Dit artikel verscheen eerder op www.thebulletin.org. Het werd vertaald door S.V.M.