Van 26 november tot 7 december 2012 vindt de achttiende VN-klimaattop plaats, ditmaal in de Qatarese hoofdstad Doha. De aankomende klimaatonderhandelingen hebben door de mislukking in Kopenhagen (2009) en door de economische crisis te kampen met een gebrek aan publieke en politieke aandacht. Toch is het plan om tot een globaal bindend klimaatakkoord te komen niet van tafel. Tijdens de klimaatbijeenkomsten van de voorbije twee jaar is het multilateraal onderhandelingsproces weer op de sporen gezet. Maar de twee grootste struikelblokken blijven: voldoende ambitieuze doelstellingen voor de reductie van de uitstoot van broeikasgassen en de eerlijke verdeling van de inspanningen hieromtrent.

Uitstoot neemt toe

Het proces van de VN klimaatonderhandelingen verwierf vooral bekendheid door het Kyoto protocol, dat nooit geratificeerd werd door de VS. Met Kyoto engageerden bepaalde industrielanden zich om in de periode 2008-2012 de uitstoot van broeikasgassen gemiddeld met 5,2% terug te brengen in vergelijking met het basisjaar 1990. Die doelstelling wordt gehaald, zij het mits allerlei kunstgrepen die in het Kyoto-verdrag werden opgenomen zoals de mogelijkheid om de eigen uitstoot te compenseren door klimaatvriendelijke projecten in het buitenland te financieren, enzovoort. De cijfers voor 2012 zijn nog niet beschikbaar. Maar de industrielanden die het protocol ratificeerden, waaronder de EU, zullen hoogstwaarschijnlijk uitkomen op een emissieniveau dat 16% lager ligt dan het basisjaar 1990. Als de emissies van de VS bij de Kyoto-landen worden geteld, dan zal het emissieniveau nog altijd een goede 7% lager liggen dan in 1990. Deze daling van de uitstoot van broeikasgassen tussen 1990 en 2012 komt vooral op conto van de ineenstorting van de industrie in het voormalig Oostblok, de economische crisis van 2008-2009 en een doeltreffend klimaatbeleid in sommige industrielanden. Hoewel de Kyoto doelstellingen worden gehaald, neemt de uitstoot van broeikasgassen wereldwijd echter nog steeds toe. De reducties binnen Kyoto staan immers helemaal niet in verhouding tot de snel stijgende uitstoot in de opkomende industrielanden, zoals China en India. In 2011 bedroeg de globale CO2-uitstoot bijna 34 miljard ton. Dit is een toename met 33% ten opzichte van 2000 en met 49% ten opzichte van 1990. Het voorbije decennium is de wereldwijde uitstoot van broeikasgassen jaarlijks gemiddeld met 2,7% toegenomen. Om de wereldwijde gemiddelde temperatuurtoename te kunnen beperken tot twee graden Celsius, zoals werd afgesproken binnen de klimaatonderhandelingen, moet de concentratie van broeikasgassen in de atmosfeer uitgedrukt in CO2-equivalenten, stabiliseren onder de 450 deeltjes per miljoen (ppm – een concentratie van 1 ppm geeft aan dat je één deeltje of molecule van een product hebt per miljoen andere deeltjes of moleculen). De concentratie CO2 moet stabiliseren onder de 350 ppm. De CO2-concentratie is het afgelopen decennium echter jaarlijks met ongeveer 2 ppm toegenomen. Ook in 2011 is de globale CO2-concentratie opnieuw met 2 ppm toegenomen van 389,78 ppm in 2010 naar 390,48 ppm in 2011. Dit is al een stuk boven een veilig niveau.

Om de situatie te keren zou de globale uitstoot van broeikasgassen moeten pieken rond 2015 en met meer dan 50% terugvallen tegen 2050. Die doelstellingen, nodig om een temperatuurstoename van meer dan 2 graden Celsius te vermijden, worden ieder jaar moeilijker bereikbaar. Over minder dan 10 jaar zijn ze volgens zo goed als alle scenario’s zelfs niet meer haalbaar. Als antwoord op die penibele situatie, verdedigt de EU in de klimaatonderhandelingen een globale en bindende aanpak, en ijvert het voor de uitbreiding van de emissiereductieverplichtingen naar de Verenigde Staten en de opkomende industrielanden. Tijdens de laatste klimaatconferentie in de Zuid-Afrikaanse stad Durban (2011), slaagde de EU erin om een coalitie te vormen met de Alliantie van Kleine Eilandstaten (AOSIS) en ontwikkelingslanden, die zowel de VS als de opkomende landen wilde aanzetten tot het onderhandelen van een bindend (wettelijk afdwingbaar) klimaatakkoord. Vooral het wettelijk karakter ligt erg gevoelig bij China en de VS, wat tot de volgende ambigue 'doorbraak' leidde in Durban: de conferentie van de partijen “beslist een proces te lanceren om een protocol, een ander wettelijk instrument of een wettelijke uitkomst te ontwikkelen... toepasbaar op alle partijen.” De onderhandelende partijen binnen de klimaatconventie verklaarden zich akkoord om voor 2015 tot een globaal wettelijk instrument met verplichtingen voor alle partijen te komen. Dit instrument (een opvolger voor het Kyoto-protocol) zou in 2020 in werking treden. De overeenkomst in Durban kon dus de hoop voeden dat er een globale, juridisch stringente aanpak komt van het klimaatprobleem. Maar zo ver is het nog lang niet. Niet alleen moeten er voor en na 2020 voldoende ambitieuze emissiereductiedoelstellingen afgesproken worden, die doelstellingen moeten ook nog eerlijk verdeeld worden over de verschillende landen (concreet; wie moet tegen een bepaalde datum hoeveel uitstoot gereduceerd hebben). En over wat 'eerlijk' is, lopen de meningen in zo een internationaal onderhandelingsproces sterk uiteen.

Ambitie opschroeven

In ruil voor de toegift van de VS en de opkomende landen om een bindend  klimaatinstrument te onderhandelen, engageerden de EU-lidstaten en enkele andere industrielanden zich ertoe om voor een tweede Kyoto te gaan. Tussen 2013 en 2020 zal de Unie de emissies verder terugbrengen tot 20% onder het basisjaar (1990). Naast de bindende reductiedoelstellingen onder Kyoto 2, hebben heel wat landen sinds de klimaatbijeenkomsten in Kopenhagen (2009) en Cancun (2010) ook vrijwillige toezeggingen rond emissiereducties lopen. Dit alles leidt tot de vraag of de emissiereducties die alle individuele landen zich voornemen te verwezenlijken, samen volstaan om de klimaatopwarming met meer dan 2 graden Celsius te vermijden. Het 'Emissions Gap Report' van UNEP (Milieuprogramma van de Verenigde Naties) gaf in 2011 het antwoord: neen. Zelfs als iedereen doet wat beloofd is, dan nog zal de wereld in 2020, 5 tot 9 gigaton CO2 te veel uitstoten, of ongeveer 10 a 20% van de globale emissies te veel.   Dat leidt dus tot het eerste grote discussieonderwerp voor Doha en de komende klimaatonderhandelingen: hoe er voor zorgen dat we het komende decennium de kans niet verspelen om de gevaarlijke klimaatverandering af te wenden? De logische stap is dat alle landen alvast hun reductiedoelstellingen optrekken. De EU is een levend bewijs van de obstakels in zo een proces. Hoewel de urgentie buiten kijf staat en het bijna niets kost, slaagt de EU er niet in om haar emissiereductiedoelstelling in het klimaat- en energiepakket op te trekken naar -30% tegen 2020. De Europese Commissie en verschillende lidstaten, waaronder België, zijn nochtans voorstander. Maar Polen gebruikt keer op keer zijn veto in de Europese Milieuraad om elke klimaatambitie te fnuiken. De “kolen Polen” zijn zowat het VS van de EU, met een sterke lobby van de fossiele industrie, veel klimaatscepticisme en een aversie tegenover een verantwoord klimaatbeleid. Een ander probleem voor Doha? De globale en Europese koolstofmarkt worden beiden geplaagd door enorme overschotten aan zogenaamde emissierechten. Deze emissierechten geven landen of bedrijven het recht om bepaalde broeikasgassen uit te stoten. Men kan ook handel drijven in deze rechten: emissiehandel. Bedrijven waarvoor maatregelen om de uitstoot van schadelijke gassen te beperken te duur zijn, kunnen bijvoorbeeld emissierechten kopen van bedrijven die al relatief veel geld gestoken hebben in de emissiereductie en daardoor rechten op overschot hebben. Deze verhandelbare overschotten ondergraven de emissiereductiedoelstellingen die landen aannemen: een recht om te vervuilen, doet een belofte om het beter te doen in de toekomst immers teniet. Tegelijk met het aanscherpen van de doelstellingen zal er dus ook een oplossing gezocht moeten worden voor de Europese en mondiale emissiehandel. Verkopers van emissierechten beschouwen hun handeltje als gemakkelijk geld, dus zij zullen zich stug opstellen tijdens de onderhandelingen hierover.

Een eerlijke verdeling van de inspanningen na 2020

Een nog moeilijkere discussie, is die over 'equity' of billijkheid. Hoe kom je in een wereld die gedomineerd wordt door machtspolitiek, tot een billijke verdeling van de inspanningen om de klimaatverandering tegen te gaan? En wat is een billijke of eerlijke verdeling? Die vragen zullen zich de komende jaren tot het centrum van de klimaatonderhandelingen manoeuvreren, want een oplossing ervoor is nodig om een klimaatakkoord af te kunnen sluiten. Indien er geen antwoord gevonden wordt op de eerlijke verdeling van de inspanningen, is het risico groot dat er geen globale aanpak komt. Een afgeleide discussie is die over de klimaatfinanciering. Omdat de industrielanden historisch de grootste verantwoordelijkheid dragen voor de vervuiling en de armere landen geen middelen hebben om de klimaatverandering tegen te gaan of de gevolgen ervan te milderen, is klimaatfinanciering een belangrijk onderdeel van het mondiaal klimaatbeleid. Rijkere landen geven daarbij geld aan armere landen. Op 31 december 2012 loopt een eerste periode van zulke financiering af:  de zogenaamde 'snelle start-financiering'. Momenteel zijn er geen afspraken over de verdeling, noch over de bronnen van de klimaatfinanciering na 2012. Er is wel een belofte voor 2020: rijke landen zouden dan 100 miljard dollar doorstorten. Maar het is nog volkomen onduidelijk met welk traject en met welke bronnen die belofte gaat waargemaakt worden. Nochtans is de klimaatfinanciering een belangrijk glijmiddel in de klimaatonderhandelingen. Zonder financiering zullen opkomende en ontwikkelingslanden nooit akkoord gaan met een globaal klimaatakkoord. Vanuit dat oogpunt bekeken is het bijzonder jammer dat België en Vlaanderen er niet in slagen hun deel van de 'Fast start'-financiering te mobiliseren (financieel hulpprogramma dat de ontwikkelingslanden moet bijstaan in hun strijd tegen de klimaatverandering). Voor het einde van dit jaar moet ons land nog 62 miljoen euro te voorschijn toveren.

Mathias Bienstman is beleidsmedewerker Klimaat voor de Bond Beter Leefmilieu (BBL) en werkte mee aan het Minaraad-advies voor de Klimaattop in Doha (www.minaraad.be).