De relaties tussen de twee grote kernwapenmachten Rusland en de VS is de laatste jaren sterk bekoeld en lijkt zijn dieptepunt nog steeds niet bereikt te hebben.

De redenen voor die slechte relaties zijn in grote lijnen enerzijds de voortdurende expansie van de NAVO (en de EU) richting Rusland en de verdere ontwikkeling en ontplooiing van een Amerikaans strategisch rakettenschild, en anderzijds de annexatie van de Krim door Rusland en de dreigende houding ten aanzien van het Westen door een Rusland dat zich in het defensief geduwd voelt.

Ondertussen is er een nieuwe Amerikaanse president aan de macht die de militaire suprematie van de VS verder wil opdrijven, laat uitschijnen dat hij graag betere relaties met Rusland wil, maar tezelfdertijd een Republikeinse parlementaire meerderheid heeft die het niet zo op Rusland begrepen heeft.

Ontwapeningsakkoorden al jaren op de schop

Internationale beperkingen op en transparantie en verificatie van het bewapeningsbeleid onder de vorm van ontwapeningsakkoorden lijken het veiligheid- en internationale beleid van beide landen eerder in de weg te staan dan te helpen zo lijkt het wel. En die tendens is niet nieuw.

De VS zegde eenzijdig het ABM-verdrag op in 2002, een verdrag die de ontwikkeling van grootschalige antiballistische rakettendefensie verbood voor de VS en Rusland, en die er gekomen was om een nog grootschaligere wapenwedloop tijdens de Koude Oorlog te voorkomen. Na het wegvallen van deze beperking werkte de VS ijverig aan de ontwikkeling van een rakettenschild wat vanaf het begin op sterk protest van Rusland kon rekenen, zeker gezien er onderdelen van dat defensieschild in de achtertuin van Rusland geplaatst worden.

De VS weigert het CTBT (Comprehensive Test Ban Treaty) te ratificeren (een verbod op kernwapentesten) en is gekant tegen een verdrag dat wapens in de ruimte moet verbieden.

De belofte van nucleaire ontwapening, een vereiste van het Non-Proliferatieverdrag dat al van 1970 van kracht is werd nog door geen enkele kernwapenstaat gehonoreerd, de laatste herzieningsconferentie van 2015 draaide uit op een mislukking.

Rusland schortte in 2007 zijn participatie op aan de Verdrag dat de Conventionele Troepenmacht in Europa moet regelen (CFE) en stapte in 2015 uit het verdrag.

Akkoord, er werd nog een nieuw bilateraal nucleair ontwapeningsakkoord gesloten tussen de VS en Rusland, New START. Maar de onderhandelingen in 2009 en 2010 verliepen niet van een leien dakje. Rusland insisteerde dat ook een beperking van het rakettenschild deel zouden uitmaken van het akkoord, maar haalde uiteindelijk bakzeil. New START limiteert het kernwapenarsenaal van de twee grootmachten vanaf 2018 tot 1550 strategische wapens elk en gaat gepaard met een sterk verificatieproces. Maar het akkoord loopt af in 2021, en indien er geen verlenging komt dan vervallen de beperkingen van het verdrag. President Trump liet in zijn eerste telefoongesprek met president Poetin alvast uitschijnen dat hij het een slecht en eenzijdig verdrag vindt.

Ondertussen staat er nog een belangrijk ontwapeningsverdrag op de helling, het INF-verdrag. Sedert 2008 vermoedt de VS dat Rusland werkt aan nieuwe grond-kruisrakketten die in overtreding zijn met dit verdrag.

Intermediate-Range Nuclear Forces Treaty (INF)

Het INF-verdrag werd in 1987 getekend door de presidenten Reagan en Gorbatsjov en verbiedt Rusland en de VS voor onbepaalde duur het bezit, de productie en de testvluchten van kruisrakketten die vanaf de grond afgevuurd worden met een bereik tussen de 500 en 5500 km. Het verdrag ging gepaard met een zeer indringend verificatiemechanisme. Vanaf zee en uit de lucht gelanceerde kruisraketten worden echter niet door het verdrag verboden.

De ondertekening van het akkoord bracht een grote nucleaire ontwapeningsgolf op gang en een ontspanning in de relaties tussen de kernwapengrootmachten. Tegen 1991 werden in totaal 2692 raketten vernietigd, waaronder de Amerikaanse Pershing II raketten die in Europa opgesteld werden onder het NAVO-dubbelbesluit dat volgde op de plaatsing van Russische SS-20 raketten in de Europese regio. Voor Europa verdween dankzij het INF-akkoord de meest imminente nucleaire dreiging. Een heel proces van multilaterale wapencontrole en ontwapeningsverdragen volgde zoals de voorlopers van New START en de CFE.

In 2014 werd Rusland voor het eerst publiekelijk beschuldigd het INF-verdrag te schenden. Pas in maart 2017 werd de kwestie echt hoog op de politieke agenda gezet in de VS. Tijdens een hoorzitting in het parlement verklaarde de vicevoorzitter van de Joint Chiefs of Staff generaal Paul Selva dat Rusland een nieuw type grond-kruisraketten operationeel heeft, zonder evenwel het type te benoemen of een specifieke plaats te vermelden waar deze wapens ontplooid zouden zijn. Dit nieuwe systeem vormt volgens Selva een onmiddellijke bedreiging voor de NAVO en de Amerikaanse militaire faciliteiten in Europa.

Wellicht gaat het om twee bataljons van het type SSC-8, een verrijdbaar type grond-kruisraketten. Elk bataljon zou bestaan uit vier lanceerinstallaties met elk zes raketten geladen met kernkoppen. Wat de zaken compliceert is dat de lanceerinstallaties zeer moeilijk te onderscheiden zijn van de Iskander ballistische raketten die kernkoppen kunnen dragen. Iskander is een type korteafstandsraket die wel toegelaten wordt door het INF-verdrag (reikwijdte minder dan 500km) en die met regelmaat opgesteld wordt in de Russische enclave Kaliningrad aan de Baltische Zee in het kader van Russische militaire manoeuvres. De Duitse minister van buitenlandse zaken Sigmar Gabriel vreest dat de opstelling in Kaliningrad permanent is, ze staat er al sedert oktober 2016.

Russische houding

Rusland gaf in het recente verleden al te kennen dat het INF-verdrag bijgestuurd moet worden. Het speelt in het nadeel van Rusland, en in het voordeel van de VS. De VS zouden enkel Mexico en Canada kunnen bereiken met dergelijke grond-kruisraketten, 2 landen die niet echt een existentiële bedreiging vormen. Rusland daarentegen ziet heel andere veiligheidsuitdagingen aan haar grenzen.

Ten eerste is er de conventionele suprematie van de NAVO. Met INF-bereik wapens zou Rusland alle Europese NAVO-landen kunnen treffen. Nu heeft het enkel Iskander korte afstandsraketten die slechts de Baltische staten en een deel van Polen in het vizier kunnen nemen. Ten tweede zijn er de onderdelen van het Amerikaanse rakettenschild in Roemenië en Polen die Rusland als zeer ernstige bedreiging beschouwd voor het nucleaire evenwicht tussen de VS en Rusland. Ten derde is er de proliferatie van rakettechnologie ten zuiden van Rusland. Landen zoals Iran en Saudi-Arabië, maar ook een heel aantal kernwapenstaten zoals Israël, India, Pakistan, Noord-Korea en in het bijzonder China ontwikkelen ballistische rakettensystemen. Deze landen zijn immers niet gehouden aan de bepalingen van het INF-verdrag. China is momenteel een strategische partner van Rusland, maar de economische en militaire ontwikkeling van China kan ook een bedreiging vormen op termijn, een analyse die gedeeld wordt door Washington.

Sommige experts stellen dat een door Rusland geïnitieerde crisis rond het INF-verdrag in de eerste plaats een instrument is om het NAVO-partnerschap te testen en verdeeldheid te zaaien. Hoe zal de NAVO reageren als Rusland INF-raketten plaatst? Zullen de Europese landen toelaten dat er een nieuwe rakettencrisis ontstaat vergelijkbaar met die van begin de jaren ‘80?

Officieel blijft Rusland ontkennen dat het land het INF-verdrag schendt en kaatst het de bal terug naar de VS door hen ervan te beschuldigen zelf het verdrag te schenden door de ontwikkeling van interceptoren in het kader van het rakettenschild en het ontwikkelen van drones die eigenlijk dezelfde militaire finaliteit hebben als de grond-kruisrakketten die door het INF-verdrag verboden worden.

Amerikaanse houding

De VS vermoedde al van 2008 dat Rusland het verdrag aan het schenden was. De VS heeft dus vrij lang getalmd om er een zaak van te maken. Was het te moeilijk om harde bewijzen te verzamelen of wou de Obama-administratie de New START onderhandelingen niet in het gevaar brengen en was Rusland nodig om de nucleaire deal met Iran te maken?

Zoals gezegd heeft de VS zelf geen nood aan INF-bereik raketten om het eigen grondgebied te beschermen. De VS lijkt er op het eerste zicht dus vooral baat bij te hebben om het INF-verdrag in stand te houden, het vormt immers een belangrijke pijler voor de veiligheid van de Europese bondgenoten en bovendien lijkt het lot van het New START-verdrag ermee verbonden te zijn.

Er zijn natuurlijk ook haviken in de VS die pleiten voor het schrappen van het INF-verdrag simpelweg omdat de VS erdoor gehinderd wordt om het volledige spectrum aan conventionele en nucleaire opties te ontwikkelen, niet alleen ten aanzien van Rusland maar ook ten aanzien van China.

Het wordt dan ook uitkijken naar hoe de Trump-administratie hiermee zal omgaan. Op 27 januari 2017 gaf president Trump de opdracht aan zijn minister van defensie Jim Mattis om een nieuwe Nuclear Posture Review en een nieuwe Ballistic Missile Defense Review te initiëren. En tijdens de recente hoorzitting in het Amerikaanse parlement over de schending van het INF-verdrag werd gevraagd om tegen het eind van de maand de mogelijke opties voor de VS op te sommen.

Hoe zal deze kwestie verder evolueren?

In een artikel in Strategic Studies Quarterly ontwikkelen de auteurs Ulrich Kühn en Anna Péczeli drie mogelijke scenario’s.

In een eerste (meest positieve) scenario schikt Rusland zich terug naar de bepalingen van het INF-verdrag. De nieuwe raketsystemen worden vernietigd en de crisis wordt aangegrepen om het INF-verdrag te moderniseren en er meer landen bij te betrekken in de eerste plaats China. Het klinkt inderdaad logisch dat nieuwe technologieën zoals drones, maar ook controversiële zaken zoals de ‘interceptoren’ van het Amerikaanse rakettenschild uitgeklaard worden en verdragsrechtelijk vastgelegd. Een vraag is ook waarom het INF-verdrag eigenlijk beperkt is tot grond-kruisraketten met een bepaalde reikwijdte. Het verschil met van zeeschepen gelanceerde raketten met dezelfde reikwijdte is eigenlijk vrij arbitrair.

Volgens de auteurs is dit eerste niet het meest plausibele scenario, waarom zou Rusland het systeem anders effectief ontplooien? In een tweede scenario zal Rusland gewoon doorgaan met de ontplooiing van dergelijke rakettensystemen, verwijzend naar het Amerikaanse precedent in 2002 waarbij de VS het ABM-verdrag opzegde en het rakkettenschild ontwikkelde. Deze politiek van voldongen feiten zou als pasmunt kunnen gebruikt worden om de onderdelen van het Amerikaanse rakettenschild in Europa te laten verdwijnen. Sommige Europese landen zien wellicht liever én de Russische raketten én het Amerikaanse rakettenschild verdwijnen dan te moeten leven met het gevaar van de combinatie van beiden.

Maar het zou ook de NAVO uit elkaar kunnen spelen en Europa destabiliseren. Sommige Europese NAVO-lidstaten zullen immers eisen dat de VS hen beschermt door gelijkaardige wapens of nieuwe kernwapens te ontplooien in Europa, terwijl andere lidstaten er alles aan zullen doen om een dergelijke nieuwe wapenwedloop in Europa te voorkomen, de escalatie van de jaren ’80 en de acute nucleaire dreiging indachtig. Maar een massale wapenwedloop in Europa zou ook de veiligheid van Rusland niet ten goede komen. Dus daarom zal Rusland wellicht gaan voor het derde scenario: ambiguïteit.

In dat geval zal Rusland officieel blijven ontkennen dat het die wapens heeft, en ondertussen in het geheim verder blijven produceren. Rusland zou er dan op rekenen dat de NAVO moeilijk tot een gemeenschappelijk standpunt zal komen omdat aantallen, plaats en reikwijdte onbekend zijn. Het risico bestaat dan wel dat de economische sancties ten aanzien van Rusland uitgebreid worden waardoor de economie van Rusland verzwakt én dat de VS zal weigeren om New START te verlengen. Indien dat gebeurt verliezen Rusland en de VS de mogelijkheid om elkaars kernwapenarsenaal te limiteren en te controleren, terwijl het ondertussen aan een sneltempo gemoderniseerd wordt. Dat lijkt ook geen gunstige evolutie.

Het is intussen duidelijk geworden dat de nieuwe administratie in Washington Rusland niet zal toelaten om ambiguïteit na te streven. De VS beschuldigt Rusland openlijk, en het door de Republikeinen gedomineerde Congress zal dit niet zomaar laten overwaaien.

Nood aan de-escalatie en dialoog

De gevolgen van de nakende INF-crisis zullen in de eerste plaats voor Europa zijn. Doch paniek is ongegrond. Zelfs al plaatst Rusland 100 dergelijke raketten, dat zal de militaire machtsverhoudingen tussen de NAVO en Rusland niet significant veranderen. De conventionele macht van de NAVO blijft veel groter en het defensiebudget van Rusland bedraagt nog geen 12e van dat van de VS.

De kans is heel groot dat de INF-crisis de komende jaren een belangrijk NAVO-onderwerp wordt en dat in de Centraal- en Oost-Europese landen de roep om meer NAVO-troepenaanwezigheid en gezamenlijke militaire manoeuvres groter wordt, wat de spanning met Rusland alleen maar verder zal opdrijven. Onze politici zouden er alles aan moeten doen om te voorkomen dat er in Europa opnieuw een wapenwedloop gestart wordt.

De dialoog moet aangaan worden met Rusland en ook haar veiligheidsbekommernissen moeten in acht genomen worden, in de eerste plaats het Amerikaanse rakettenschild die als rode draad door het hele verhaal loopt. Dat rakettenschild brengt ons duidelijk niet meer veiligheid, wel integendeel. De NAVO lijkt absoluut niet het aangewezen forum voor een dergelijke dialoog. Het is hoogdringend om de Organisatie voor de Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE) centraal te zetten.

De nood aan een hernieuwing en versterking van internationale afspraken is urgent. New START moet verlengd worden. Het INF-verdrag moet vernieuwd en uitgebreid worden, en aangevuld met andere verdragen die de ontwikkeling van ballistische raketten voor alle landen aan banden legt én kernwapens moeten eindelijk verboden worden. Vertrouwenwekkende maatregelen zijn nodig, te beginnen met de onmiddellijke stopzetting van de bouw van de antiraketinstallatie in Polen en de verwijdering van de vooruitgeschoven tactische kernwapens uit Europa.

Dit artikel verscheen in maart 2017 in Vrede, tijdschrift voor internationale politiek. Abonneren kan via https://www.vrede.be/abonnement